דוח הביקורת השנתי בנושאי כלכלה וחינוך שנערך בידי מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור, מתניהו אנגלמן, חושף היום (שלישי) כי המחסור הקיים בתשתיות תחבורתיות, המתבטא במצאי תשתיות כבישים, נמוך ב-35% מהממוצע במדינות ה-OECD. גם מצאי מסילות הרכבת נמוך ב-15% בהשוואה לממוצע מדינות ה-OECD, על פי הדוח.
לכן, החלופות השונות להשקעה מחייבות ניצול מושכל של התקציבים המושקעים בתשתיות תחבורה, לצד בחירה של הפרויקטים הכדאיים ביותר במונחי עלות-תועלת למשק.
בשל הריבוי הטבעי הגבוה בישראל ורמת הצפיפות הקיימת והצפויה, מוסבר בדו"ח, ההשקעה בתשתית תחבורתית, ובעיקר ההשקעה במערכות להסעת המונים, חיונית להמשך ההתפתחות הכלכלית והחברתית של המדינה.
על אף שתכנון רשת התחבורה אמור להסתמך על תוכנית מתאר ארצית מאושרת, ואף שהכנתה של תמ"א 42 - תוכנית ארצית משולבת לתשתית תחבורה יבשתית - הותנעה בשנת 2007 ואישורה אמור היה להסתיים עד לסוף שנת 2011 (מועד סיום הביקורת, כ-18 שנים לאחר מכן) - הדוח קובע כי הממשלה טרם אישרה את התמ"א החדשה בשל מחלוקת בין משרדי התחבורה והאוצר, והיא לא נכנסה לתוקף.
כשהתחזיות נפגשות עם המציאות
במסגרת הדוח הנוכחי שפרסם משרד מבקר המדינה, נבחנה הכדאיות של שלושה פרויקטים תחבורתיים שונים:
בבחינת קו הרכבת הקלה חיפה-נצרת (פרויקט "נופית"), נמצא כי עלות הקמת קו הרכבת הקלה "נופית" עלתה מכ-5.75 מיליארד שקלים (כפי שהוערכה בשנת 2010 ובהצמדה למחירי 2024) לעלות מוערכת של 8.2 מיליארד שקלים (כולל מע"מ, בשנת 2024) - אך משרד התחבורה לא ביקש לערוך בדיקת כדאיות חדשה לפרויקט ולבחון האם הוא עדיין מציג כדאיות כלכלית, על פי בדיקתן.
בבחינת הכדאיות הכלכלית שנערכה עבור הקמת תחנת הרכבת בדימונה, נאמד מספר הנוסעים העתידי בכ-965,000 נוסעים. אלא שבפועל, בחודשים אוקטובר-נובמבר 2024, עברו בתחנת הרכבת 3,063 נוסעים בלבד - המייצגים קצב שנתי של 18,378 נוסעים (ללא התחשבות בעונתיות) שהם 1.9% בלבד ביחס לתחזית.
לבסוף, בפרויקט חיבור מסילת מודיעין למסילת הקו המהיר לירושלים, נמצא גם כן פער בין התחזית עבור תוספת הנוסעים היומית בכל אחת משלוש התחנות הממוקמות בפרויקט - ובסיכום הפערים, מספר הנוסעים נמוך בכ-10% ביחס לתחזית תוספת הנוסעים.
14 מהנדסים על תשתית להמונים
למרות הערות מבקר המדינה מהשנים 2017 ו-2022 והערות הביקורת הפנימית במשרד התחבורה בשנת 2023, ואף שמשרד התחבורה נערך להקמת תשתיות רבות להסעת המונים (כגון המטרו וקווים רבים של הרכבת הקלה במטרופולין תל אביב) - נראה כי חלה בארבע השנים האחרונות ירידה במספר המהנדסים המועסקים במינהל תשתיות (מ-18 מהנדסים בשנת 2020 ל-14 מהנדסים בשנת 2025, ירידה של 4 מועסקים).
עוד עולה מבדיקת משרד המבקר, כי תקן המהנדסים אינו מאויש במלואו ושיעור האיוש עומד על 82% - מה שמבטא חוסר בשלושה מהנדסים באגף בכיר תכנון תעבורתי ותשתיות.
נכון למועד סיום הביקורת, מועסק במינהל התשתיות מהנדס אחד בלבד העוסק באישור דרישות התשלום של חברות התשתית ואין מהנדסים נוספים העוסקים באישור פרויקטים ובבקרה על ניהולם.
ומה לגבי תוכניות לטווח ארוך? בדוח האחרון נמצא כי חלק מהתוכניות האסטרטגיות לתחומי התחבורה השונים, נהגו לפני למעלה מעשור, ומשרד התחבורה ומשרד האוצר לא עדכנו אותן בחלוף הזמן.
כך, התוכנית לפיתוח התחבורה הציבורית פורסמה בשנת 2012 ותוכניות התחבורה למטרופולינים חיפה (טיוטה) ותל אביב פורסמו בשנים 2015-2016. משרד התחבורה לא הכין תוכנית תחבורה אסטרטגית למטרופולין באר-שבע ולא השלים את התוכנית האסטרטגית למטרופולין חיפה, וזו נותרה בגדר טיוטה.
מבין חברות התשתית לחברת נתיבי ישראל ולחברת רכבת ישראל קיימות תוכניות חומש, אולם משרד התחבורה לא אישר לחברת נתיבי איילון ולחברת חוצה ישראל תוכניות חומש, כך שפעילותן מבוצעת ללא תוכנית סדורה לטווח ביניים, על פי הדוח - מה שעלול ליצור לחברה חוסר ודאות.
כשחברות התשתית מחליטות בעצמן
מהדוח עולה כי משרד התחבורה, שמתפקידו לשמש "המתכנן הלאומי" של תשתיות התחבורה, מקבל את תוצאות החלטות ועדת השיפוט של חברות התשתית, מבלי שמוגשות לו החלופות השונות לפרויקט - על עלויותיהן ותועלותיהן - ועל כן יכולתו להשפיע על הפרויקט בהתאם לשיקוליו המקצועיים והלאומיים מוגבלת.
בנוסף, נתונים שהתקבלו מאגף מחקר כלכלי, מעלים כי בין השנים 2015-2024 האגף ביצע 317 בדיקות כדאיות אשר בוצעו בשלבים שונים של הליך התכנון. בדיקות הכדאיות הכלכלית מבוצעות לרוב בהתאם לנוהל בדיקת פרויקטים תחבורתיים (נוהל פר"ת), ובביקורת עלה כי נוהל פר"ת מוגדר כ"מתייחס לכל סוגי הפרויקטים של תשתית תחבורתית יבשתית: כבישים ומסילות, תחבורה עירונית ובין עירונית, תחבורה ציבורית וכללית, פרויקטים קטנים וגדולים..." וכי הוא "מסמך מחייב, לצורך הכנת בדיקות כדאיות של פרויקטים בענף התחבורה היבשתית בישראל".
אלא שבפועל, נמצא כי משרדי התחבורה והאוצר כלל לא מבצעים בדיקת כדאיות עבור חלק משמעותי מהפרויקטים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התחבורה ומשרד האוצר כי הם לא קבעו ולא הגדירו באופן ברור קריטריונים ואמות מידה לפיהם ייקבע עבור אילו פרויקטים יש לבצע בדיקות כדאיות, והדבר נתון להחלטה פרטנית של גורמים במשרדים אלה.
כך למשל, התועלת מפרויקטים מסילתיים נבדקת עבור רשת המסילות ולא עבור מסילה ספציפית, פרויקטים המחברים שכונות חדשות מוחרגים מהצורך בבדיקת כדאיות, פרויקטים בתווך עירוני נבחרים על סמך מודלי תיעדוף אחרים ולא נערכת עבורם בדיקת כדאיות, ומרבית קווי המתע"ן (מערכת תחבורה עתירת נוסעים דוגמת רכבות קלות וקווי BRT) לא נבדקו.
זאת ועוד, "מגה פרויקט" דוגמת המטרו בגוש דן שעלותו, על פי הערכות ראשוניות, נאמדת בכ-150 מיליארד ש"ח - לא נבדק באמצעות אגף מחקר כלכלי אלא נבדק באופן פרטני, באמצעות חברה בין-לאומית ללא מעורבות האגף, תוך שנעשה שימוש במתודולוגיה מעט שונה מזו המוצגת בנוהל פר"ת.
לכן, יוצא אפוא כי בדיקת כדאיות כלכלית על פי נוהל פר"ת מבוצעת כמעט אך ורק עבור פרויקטים של כבישים בין-עירוניים ועבור פרויקטים המבוצעים על ידי רשויות מקומיות.
בנוסף, בניגוד להנחיות נוהל פר"ת לפיהן יש לבצע את בדיקת הכדאיות פעמיים לאורך שלבי התכנון של פרויקט, כדי שהבדיקה תשמש תשומה לתהליכי קבלת ההחלטות עם התקדמות הפרויקט - בפועל כמעט תמיד מבצע משרד התחבורה בדיקת כדאיות אחת באמצעות אגף מחקר כלכלי, וזו מבוצעת בשלבים שונים של תהליך התכנון, ולא בהכרח בצמתים מרכזיים שבהם מתקבלות החלטות אם לאשר את המשך ובאיזו תצורה (כביש, גשר, מנהרה).
בביקורת נמצא כי בפועל אין עיקרון המנחה באיזה שלב בתכנון הפרויקט יש לבצע בדיקת כדאיות, כך לדוגמה בשנים 2015–2024 בוצעו באגף מחקר כלכלי 317 בדיקות כדאיות: מתוכן 29% בשלב התכנון המוקדם, 22% בשלב התכנון המפורט 18% בשלב התכנון הראשוני והיתר בשלבים שונים.
עוד נמצא כי הבדיקה מבוצעת כמעט תמיד על החלופה הנבחרת בלבד שאותה בוחרת בדרך כלל חברת התשתית, בלי ששאר החלופות מובאות לעיון משרד התחבורה, כך שההחלטה בין החלופות מתבצעת ללא בדיקת כדאיותן הכלכלית של החלופות השונות. בדרך זו לא ניתן לבצע תעדוף בין החלופות על בסיס העלויות והתועלות שיניבו.
למה צריך בדיקת כדאיות כלכלית?
בדיקת הכדאיות מעניקה למקבלי ההחלטות מידע בדבר העלויות הצפויות של הפרויקט ותועלתו הצפויה על סמך בדיקה שיטתית ואחידה. בביקורת אף עלה כי קיימת הסכמה רחבה בקרב בעלי תפקידים בדבר חשיבותה. למרות זאת, מיקומה ומשקלה של בדיקת הכדאיות במערכת קבלת ההחלטות הקשורה בהקמת פרויקט תחבורתי, אינם ברורים ואינם מוסדרים דיים, שכן הבדיקה לפרויקט נערכת לרוב רק לאחר שהפרויקט כבר נבחר לתכנון ואף לביצוע - ולא בשלבי גיבוש תוכניות המתאר, התוכניות האסטרטגיות ותוכניות החומש.
נוסף על כך, בדיקת הכדאיות הכלכלית מבוצעת בשלבים שונים של תכנון הפרויקט ולא בהכרח בצמתים חשובים בתהליך קבלת ההחלטות ואף אינה מבוצעת על כל החלופות אלא על החלופה שכבר נבחרה כך שהבדיקה אינה מהווה כלי תומך החלטה. ולבסוף, בשל התארכות ההליכים הסטטוטוריים, עולה כי זמינותה של קרקע מהווה תמריץ חזק לקידום הפרויקט גם אם כדאיותו נופלת מזה של פרויקטים אחרים שאינם זמינים לעבודה.
אובדן זיכרון ארגוני
אם לא די בנאמר, עוד עולה בדוח הנוכחי כי על אף שמינהל תכנון ופיתוח תשתיות אחראי לבצע פיקוח ובקרה על ביצוע הפרויקטים והתקדמותם, במינהל לא מופעלת מערכת מידע המרכזת את נתוני הפרויקטים. זאת, למרות שמשרד מבקר המדינה העיר על כך כמה פעמים, עוד משנת 2017.
בפועל, רישום המידע על אודות פרויקטי התחבורה מבוצע באופן ידני בתוך תיקיות ממוחשבות אישיות ועל גבי גיליונות אלקטרוניים. בין היתר, נמצא כי אומדני העלות המקוריים ולוחות הזמנים מתעדכנים בדיעבד, כך שלא ניתן להתחקות אחר חריגות בהם. בהיעדר מערכת מידע מתאימה, די במעבר תפקיד של עובדים אחדים באגפים אלו כדי לגרום לאובדן ידע ולפגיעה בהמשכיות העסקית, ביכולת לבצע מעקב אחר כדאיותו של פרויקט ספציפי וביכולת לקבל תמונה כוללת של הפרויקטים.
הדבר מקבל משנה תוקף במצב בו קיימת תחלופה רבה של מנהלים ועובדים מקצועיים. היעדר מידע וזיכרון ארגוני עלול להקשות על מינהל תכנון ופיתוח תשתיות ועל משרד האוצר לפעול לשיפור מתמיד ועקבי בהשקעת כספי ציבור, שכן בהיעדר תיעוד לא קיים נתיב המאפשר לבצע בקרה איכותית על ביצוע הפרויקטים.
בנוסף, בהיעדר בסיס נתונים הכולל רישום מסודר של מידע על פרויקטים, קיים קושי בבדיקת איכות מודלי התמחור ובצורך בטיובם שכן לא ניתן לרכז ולהשוות את כלל האומדנים מול כלל עלויות הביצוע על פני מספר שנים.
בהיעדר תשתית מידע היסטורית על פרויקטי התחבורה שבוצעו במשרד התחבורה ובחברות התשתית ולנוכח הניהול הידני של המידע, משרד מבקר המדינה נתקל בקושי בקבלת נתונים, כך שלא ניתן לנתח את ביצועי העבר ולא ניתן להסיק מסקנות לגבי העלות הסופית של ביצוע הפרויקטים והתועלות שנבעו מהם ביחס לתחזית ולאומדנים הכלכליים שניתנו בשלבי התכנון.
לבסוף, מבקר המדינה מתניהו אנגלמן קבע כי על משרדי התחבורה והאוצר לישם את ההמלצות השזורות בפרקי הדוח על מנת לשפר את תהליכי תכנון תשתיות התחבורה בישראל, תוך הגברת השקיפות של תהליכי קבלת החלטות לגבי אישור פרויקטים ותיעדופם, התאמה טובה יותר של התכנון התחבורתי לצורכי הציבור וניצול יעיל יותר של המשאב הציבורי.
טעינו? נתקן! אם מצאתם טעות בכתבה, נשמח שתשתפו אותנו