כאשר מוסדות התכנון מאשרים תוכנית בנייה, הם לא רק קובעים מה מותר לבנות והיכן, אלא גם עשויים לייצר ערך כלכלי משמעותי לבעלי הקרקע ולגורמים נוספים. אך מי באמת נהנה מהעושר הזה, והאם הוא מחולק בצורה הוגנת? מחקר חדש של ד"ר עו"ד אילן שרקון מציב את השאלה הזאת במרכז הדיון וקורא לשינוי מהותי באופן שבו מתקבלות החלטות תכנוניות בישראל.
המחקר, שבא לידי ביטוי גם בספרו של שרקון, "העושר התכנוני", הוצג בכנס מקצועי שנערך באוניברסיטת תל אביב תחת הכותרת "צדק בתכנון". הכנס, שהופק על ידי הפקולטה למשפטים ותוכנית ראול וז'ולייט דנון לדמוקרטיה ואזרחות עירונית, הפגיש בכירים ממערכת התכנון, המשפט והאקדמיה לדיון בהשלכות הכלכליות והחברתיות של החלטות תכנוניות.
בין המשתתפים היו דיקן הפקולטה למשפטים באוניברסיטת תל אביב, פרופ' ישי בלנק; מנכ"ל מינהל התכנון, רפי אלמליח; מנהל הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, יורי גמרמן; יו"ר הוועדה המחוזית חיפה, רות שורץ; ויו"ר הוועדה המחוזית ירושלים, שירה תלמי. באירוע השתתפו גם מומחים נוספים מתחומי המשפט והתכנון.
לא רק היטלי השבחה: מי צריך ליהנות מהעושר התכנוני?
במרכז המחקר עומדת הטענה כי הליכי התכנון בישראל יוצרים משאב כלכלי משמעותי, אך שאלת חלוקתו ההוגנת אינה זוכה למקום מספק בתהליך קבלת ההחלטות. לפי שרקון, בעוד שהמערכת עוסקת בהסדרת זכויות בנייה ובגביית היטלי השבחה או בפיצויים לאחר אישור התוכניות, יש לבחון את ההשלכות החברתיות והחלוקתיות כבר בשלבים המוקדמים של התכנון.
המשמעות היא שינוי בסדר החשיבה: במקום להסתמך בעיקר על מנגנוני מיסוי ופיצוי בדיעבד, המחקר מציע להכניס שיקולים של צדק חלוקתי לשלב הקדם-תכנון, עוד לפני שהתוכניות מאושרות. בכך, לטענת שרקון, ניתן יהיה להתמודד מראש עם פערים הנוצרים כתוצאה מהחלטות תכנוניות.
"התכנון מייצר כסף ומעצים זכויות, אך חלוקת המשאב הציבורי האדיר הזה נעשית כיום ללא דיון או בקרה חברתית מספקת", אמר ד"ר עו"ד שרקון בכנס. לדבריו, "הראינו במחקר שלמדינה, ליזמים ולרשויות המקומיות אין כיום אינטרס מובנה לשנות את המצב הקיים".
שרקון סבור כי מערכת המשפט היא זו שנדרשת להוביל את השינוי. "השחקן היחיד שיכול ומוכרח להתערב כדי לשנות את כללי המשחק ולדרוש שילוב של שיקולי צדק חלוקתי מראש – הוא מערכת המשפט. עלינו להעביר את כובד המשקל לשלב המקדמי כדי להסדיר את חלוקת העושר באופן מתוכנן ושוויוני, במקום לנסות לתקן את העיוותים בדיעבד".
כשהחלטה תכנונית הופכת לשאלה של צדק חברתי
אחת הטענות המרכזיות שעולות מהמחקר היא שהמחסור בקרקע ובמרחב אינו נובע בהכרח רק ממגבלות פיזיות, אלא מושפע גם מהכללים המשפטיים המסדירים את השימוש בהם. מכאן שהחלטות תכנוניות אינן רק עניין מקצועי של היקפי בנייה, צפיפות או שימושי קרקע, אלא גם החלטות בעלות השלכות על חלוקת משאבים בין קבוצות שונות בחברה.
פרופ' ישי בלנק, דיקן הפקולטה למשפטים באוניברסיטת תל אביב, שהנחה את עבודת המחקר, התייחס לחשיבות החיבור בין התיאוריה המשפטית למציאות התכנונית. "העבודה מציגה התכה נדירה של מחשבה תיאורטית עיונית עם ידע מעשי אדיר", אמר. "המחקר לוקח תחום תכנוני שיכול להיתפס לעיתים כאפרורי וטכני, ומראה עד כמה מחסור במרחב אינו רק עניין אובייקטיבי, אלא לעיתים קרובות תוצר ישיר של כללים משפטיים". לדבריו, "המחקר מסרטט כיצד מאבקים תכנוניים הם למעשה מאבקים עמוקים של צדק חלוקתי בין קבוצות שונות, ומעשיר את התיאוריה באמצעות המורכבות המגיעה מן השטח".
הדיון שנערך באוניברסיטת תל אביב ממחיש את המתח שבין תפקידם של מוסדות התכנון בקביעת זכויות בנייה לבין ההשלכות הכלכליות והחברתיות של החלטותיהם. בשלב זה מדובר בהצעה לשינוי תפיסתי ומשפטי, ולא בשינוי שכבר אומץ במדיניות התכנון. עם זאת, השאלה שהמחקר מעלה נוגעת לאחד הנושאים המרכזיים בענף הנדל"ן: לא רק כמה ואיפה בונים, אלא גם כיצד מחולק הערך הכלכלי שנוצר בדרך.
טעינו? נתקן! אם מצאתם טעות בכתבה, נשמח שתשתפו אותנו