התיקון לבחירת נציב לביקורת על השופטים: פתרון או איום על עצמאות המערכת השיפוטית?

מחלוקות סביב הצעת החוק שצפויה לעלות היום (שני) לקריאה שניה ושלישית במליאת הכנסת: המצדדים טוענים שההצעה תאפשר למנות נציב לאחר חודשים של קיפאון, המתנגדים מזהירים מפני פגיעה בעצמאות השופטים ובשלטון החוק.

מליאת הכנסת צפויה להצביע היום בקריאה שניה ושלישית על הצעת החוק לשינוי אופן בחירת נציב תלונות הציבור על השופטים, שקודמה בהליך חקיקה מזורז. ההצעה מגיעה לאחר שמאז מאי 2024 מערכת המשפט נותרה ללא נציב קבוע, בשל מחלוקת בוועדה לבחירת שופטים על זהות המועמד לתפקיד.

לקראת ההצבעה, שוחחנו עם ד"ר גיא לוריא מהמכון הישראלי לדמוקרטיה ועם עו"ד אהרן גרבר, סגן ראש המחלקה המשפטית וחוקר בפורום קהלת, שמציגים עמדות מנוגדות ביחס להצעת החוק.

עו״ד גרבר מסביר את הרקע: "כשהעבירו את חוק נציב תלונות הציבור על שופטים בשנת 2002, מההתחלה הייתה ביקורת מאוד מצד השופטים, ובסוף עבר חוק עם סמכויות מאוד מצומצמות לנציב. בין היתר נקבע שבשביל למנות נציב דרושה הסכמה של שר המשפטים ושל נשיא בית המשפט העליון, למרות שהוא מבוקר על ידי החוק".

לדבריו, "במסגרת המתח המאוד גדול שיש בשנים האחרונות ובמיוחד מאז הרפורמה וכל היחסים העכורים בין שר המשפטים לנשיא בית המשפט העליון, לא מצליחים להגיע להסכמה".

ד"ר לוריא מציג תמונה שונה: "בעצם מיוני שר המשפטים סירב להיפגש עם מ"מ נשיא בית המשפט העליון. אין בכלל שיח בגלל ששר המשפטים מסרב להיפגש - יש פה מצב שבו בעצם שר המשפטים מסכל את קיום החוק הנוכחי שמחייב אותו להגיע להסכמה עם נשיא בית המשפט העליון, כל זה כדי שהוא יוכל לשנות את החוק." לדבריו, "זה מהלך פסול מהיסוד בהליך החקיקה".

על פי החוק הקיים היום, הנציב יתמנה על ידי הוועדה לבחירת נציב לפי הצעת שר המשפטים ונשיא העליון כאחד, כלומר עליהם להגיע להסכמה ביחס לזהות המועמד. בנוסף, הוועדה לבחירת נציב, מורכבת מחבריי הוועדה לבחירת שופטים.

לפי הצעת החוק החדשה, במקום הוועדה לבחירת שופטים, תוקם ועדה מיוחדת למינוי הנציב שתכלול 7 חברים: שר המשפטים, שר העבודה, שני שופטים בדימוס: אחד שייבחר על ידי שופטי בית המשפט העליון והשני על ידי ששת נשיאי בתי המשפט המחוזיים, דיין בדימוס שייבחר על ידי הרבנים הראשיים, נציג הסניגורית הציבורית הארצית וחבר כנסת שייבחר בדרך שיקבע יושב ראש הכנסת.

הבחירה תיערך ברוב רגיל של 4 מתוך 7 חברי הועדה, וכל חבר ועדה יוכל להציע שני מועמדים. משך כהונת חברי הועדה יעמוד על 4.5 שנים. בנוסף, וועדת חוקה אישרה פה אחד הסתייגות שהגישו סיעות יש עתיד והעבודה לטובת ייצוג נשי בתוך כך, אחד משני הנציגים שבוחרים שופטי בית המשפט העליון ונשיאי בתי המשפט המחוזיים חייב להיות אישה, ואחד השרים בוועדה חייב להיות אישה. ככל ששני השרים גברים, הממשלה תקבע שרה שתחליף אחד מהם.

המחלוקת המרכזית סביב השינוי המוצע נוגעת למידת ההשפעה הפוליטית על בחירת הנציב, ולהשלכות שעשויות להיות לכך על עצמאות השופטים.

בהקשר הזה, ד״ר לוריא מזהיר כי מבנה הוועדה המוצע יוצר רוב מובהק לגורמים פוליטיים. "הוועדה מורכבת משלושה גורמים פוליטיים, שלושה גורמים מקצועיים ודיין בדימוס. הדיין בדימוס שנבחר על ידי הרבנים הראשיים ייבחר רק למטרה זו, ולכן סביר שיהדהד את עמדותיהם. בהתחשב בקשרים של הרבנים עם מפלגות, המשמעות היא שיש רוב מובנה לגורמים פוליטיים בוועדה, ובמצב הנוכחי – רוב ברור לנציגי הקואליציה".

עו״ד גרבר, לעומת זאת, לא מוטרד מכך. לשיטתו, "מדובר בטענה מופרכת, אז אם ימנה אותו נשיא בית המשפט העליון הוא יהיה מחויב לשופטים כי מה לשופטים אין אג׳נדות? לגבי הנציב מדובר על מישהו שהתפקיד שלו זה להעביר ביקורת, הוא לא כפוף לפוליטיקאים, הוא עצמאי לחלוטין, הוא לא כפוף לשום דבר - בגלל שפוליטקאים ימנו אותו אז הוא לא עצמאי?, במערכת המקצועית, אין אג׳נדות שונות? לכן בעיניי זו טענה מופרכת - לטעון שאם ימנו פוליטיקאים נציב הוא הופך להיות לא עצמאי? - גם לפי המצב הקודם היה צריך את ההסכמה של השר, אז זה פגע בעצמאות? מבקר המדינה מתמנה על ידי פוליטיקאים והוא עצמאי לחלוטין".

מנגד ד״ר לוריא סבור שההשוואה לבחירת מבקר המדינה היא לא מדויקת - ״ההבדל נובע מכך שנציב תלונות הציבור על שופטים עוסק בתלונות אישיות על שופטים. לכן, נדרש מנגנון מינוי של הנציב שימנע מעורבות יתר של הגורמים הפוליטיים, כדי שלא יפגעו באמצעות הנציב באי-תלות השופטים".

ד״ר לוריא מוסיף ומזהיר: "כשנציב נבחר על ידי גורמים פוליטיים, הוא עלול להפוך לכלי בידיהם. שופטים עלולים להירתע מלשפוט לפי דעתם המקצועית מחשש לתלונות טורדניות או שווא".

לשיטתו, מדובר במהלך לא חוקתי שפוגע בעיקרון אי-תלות השופטים ובזכות להליך הוגן. ״הפגיעה באי-תלות השופטים נובעת מכך שלנציב התלונות יש סמכות לברר תלונות וכן סמכות להמליץ על הגשת קובלנות משמעתיות נגד שופטים, ובמקרים חריגים אפילו להמליץ על הדחתם".

הוא מוסיף כי, "צריך להזכיר ששליטה פוליטית של הרשות המבצעת או בכלל שליטה פוליטית בגורמי משמעת נתפסה בפסיקות של בתי משפט בינלאומיים כפוגעת בזכות להליך הוגן בגלל הפגיעה באי-תלות השופטים. כשמסתכלים בראייה כוללת על מערכת המשפט בישראל, היא עוד יותר חמורה, גם בגלל שבישראל בית המשפט הוא הבלם הכמעט יחיד על הכוח של הממשלה, וגם בגלל שגם ככה ההגנה על אי-תלות השופטים בישראל היא חלשה יחסית למקומות אחרים, כיוון שאין לנו חוקה שמגנה על הסדרי אי-תלות השופטים".

עו״ד גרבר דוחה טענות אלו מכל וכל: "עצמאות נבחנת בשאלה האם אחרי שבן אדם בתפקיד יש מנופים שיכולים להשפיע על שיקול הדעת שלו. התפקיד של הנציבות הוא לבדוק תלונות על שופטים ודיונים ולהעביר ביקורת אפקטיבית על התנהלות השופטים,״ ממשיך עו״ד גרבר. ״זה לא תפקיד פוליטי במובן המפלגתי. צריך גורם ישר ומוכשר שמכיר את המערכת ואת השפיטה שלא יחשוש מלהעביר ביקורת עניינית ואפקטיבית על השופטים מקטנם ועד גדלם תוך הבחנה בין תלונות אמת שדורשות התייחסות לתלונות שוא או זוטי דברים. כוחו הגדול בשקיפות וביכולת לברר תלונות ואין לו כמעט יכולת "לנשוך". נציב אפקטיבי יביא לשיפור התנהלות המערכת ויגביר את האמון. זה לא פוליטי אלא ענייני ומקצועי ואין בעיה תאורטית גם אם יהיה מינוי של שר המשפטים״.

מחלוקת על הצורך בשינוי המצב הקיים

ד״ר לוריא לא מבין למה צריך לתקן את המצב הקיים. ״בעיניי המצב הקיים הוא טוב, היומרה של הצעת החוק זה לפתור משבר בניסיון למנות נציב," אך לטענתו מדובר ב"משבר ששר המשפטים יצר באופן מלאכותי כדי שהוא יוכל לכפות את דעתו על המהלכים".

מצדדי הצעת החוק טוענים כי על פי המצב הקיים, נוצר על פניו מצב של ניגוד עניינים שכן חלק מחברי הוועדה לבחירת הנציב הם שופטים מכהנים, באשר לטענה זו ד״ר לוריא משיב: "זו לא טענה משכנעת. גם היום, הנציבות ממנה ממלא מקום כשיש חשש למשוא פנים, וגם נשיא בית המשפט העליון יכול להעביר סמכותו למנות נציב במקומו במקרים דומים".

עו״ד גרבר, מאידך, מצביע על בעיה מהותית במצב הנוכחי: "בסיטואציה שנוצרה, מצד אחד יש את המערכת שמאוד חוששת מביקורת. תקופה ארוכה אין נציב ולא מסכימים להגיע להסכמות".

המתנגדים להצעת החוק טוענים כי ההצעה הנוכחית עשויה לגרום לכך שיתמנה נציב ללא כישורים מתאימים, שכן על פי הנוסח, דרישות הסף למועמד לנציבות הן מינימליות ואף אין חובה שיהיה מדובר בשופט עבר.
בהקשר הזה מציין עו״ד גרבר - "אני חושב שבהחלט יש יתרונות לזה שיהיה שופט בעבר, אבל זה לא בהכרח חייב להיות שופט עליון. זה יכול להיות עורך דין מנוסה או מישהו שמבין בביקורת. יש היגיון רב שזה יהיה שופט, אבל לא הכרח. הדבר העיקרי שצריך זה מישהו שיברר את התלונות באמת״.

בנוגע לשינוי הכללים, טוען עו״ד גרבר: "המחוקק ניסה קודם את ההסדר הקיים היום, זה לא צלח במשך תקופה ארוכה, ולכן כעת הוא קובע הסדר חדש. זה בדיוק תפקידו של המחוקק. כשאני מסתכל על זה מצד המתנגדים לחוק, התחושה שלי שיש פה 'זאב זאב' - לא צריך את ההיסטריה".

ד״ר לוריא מדגיש: "נציבות תלונות הציבור על השופטים היא חשובה, מבררת מאות תלונות בשנה, מאפשרת אחריותיות של השופטים, כלומר את החובה לתת דין וחשבון בפני אחר, ושיפור המקצועיות של השופטים. כל המהלך של שר המשפטים לסכל את החוק הקיים ולהעביר חוק אחר הקפיא את עבודת הנציבות במשך הרבה מאוד חודשים. החשש הוא שאם יתמנה נציב לא מתאים, השירות שיינתן לאזרחים יהיה פחות טוב".