כיצד מחשבים היטל השבחה בפינוי-בינוי?

אחד הפתרונות המשמעותיים ביותר למצוקת הדיור (ואף לצמצום הפערים החברתיים) בישראל היא ההתחדשות העירונית. ככל שיתרבו המיזמים לפינוי-בינוי כך יגדל היצע הדירות, אשר עשוי להאט את קצב עליית מחירי הדירות בישראל. לכן, אין זה פלא שפסק דין שהתקבל לאחרונה בבית המשפט המחוזי בתל אביב יפו, עורר גלים רבים בקרב העוסקים במיזמים להתחדשות עירונית.

בכתבות שפורסמו בעקבות פסק הדין, אף נכתב שפסק הדין פגע בכדאיות הכלכלית של מיזמי פינוי-בינוי ושמדובר ב"מכה להתחדשות העירונית".

נראה שהרעש שנוצר נובע מהעובדה שבית המשפט ביטל את החלטת ועדת הערר, שקבעה שלצורך קביעת ההשבחה יש להתחשב רק בדירות התמורה לבעלי הדירות ואין להתחשב בדירות שהיזם יקבל. עם זאת, לטעמי, קיימת הבנה שגויה באשר למשמעות של פסק הדין. במאמר זה אנסה לעשות סדר בנושא.

מטרות שונות

בית המשפט, בפס"ד המכונה "אשדר" (ערר ת"א 85224/14 ‏‏אשדר חברה לבנייה בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה תל אביב) אומנם ביטל את החלטת ועדת הערר תוך שהוא מציין ש"שיטתה של ועדת הערר שובת לב היא ויתרונותיה בצידה, אולם לצערי, לא ניתן לקבל אותה, הן מהבחינה העובדתית והן מהבחינה המשפטית".

בניתוח פסק הדין נראה כי הפסיקה החדשה אומנם משנה מהותית את שיטת התחשיב, אך לא ניתן לומר, שבהכרח מדובר ב"מכה להתחדשות העירונית".

ובמה דברים אמורים? עסקינן בהיטל השבחה, שחל בעקבות אישור תוכנית לפינוי-בינוי. היטל השבחה הינו מס המוטל על מי שהיה בעל מקרקעין ביום אישור תוכנית, שהשביחה את המקרקעין. ההשבחה מוגדרת כהפרש בין שווי השוק של המקרקעין לפי המצב התכנוני החדש, בעקבות אישור התוכנית, לבין שווי השוק של המקרקעין לפי המצב התכנוני הקודם, לפני אישור התוכנית. ההשבחה נקבעת על ידי שמאי מקרקעין, ליום אישור התוכנית המשביחה, ושיעור היטל ההשבחה הינו מחצית ההשבחה.

השאלה שעמדה בפני בית המשפט וועדת הערר - מהי הנוסחה המשפטית לקביעת השווי במצב החדש, בעקבות אישור תוכנית פינוי-בינוי? 

אחד הכלים הבסיסיים ביותר בידי שמאי מקרקעין לאומדן שווי הן עסקאות השוואה, המבטאות את שווי השוק של נכסים אחרים דומים. אולם חייו של השמאי אינם קלים, שכן כשם שאין שני אנשים זהים, כך בנדל"ן אין שני נכסים זהים.

השמאי, שתפקידו לבטא במספרים את הפסיכולוגיה של שוק הנדל"ן, נאלץ לבצע התאמות שונות בין עסקאות ההשוואה לנכס המוערך או לפרק לגורמים את מכלול הנתונים שבידו ולהרכיבם מחדש, כדי להעריך את שוויים של המקרקעין. וכאילו זה אינו מספיק, השמאי נדרש לבצע אומדני שווי למטרות שונות, כאשר לכל מטרה היבטים מיוחדים. ההיבט השונה במטרות הערכות השווי הוא העומד ביסוד ההבדל בין פסק הדין בבית המשפט המינהלי לבין החלטת ועדת הערר שבוטלה.

החלטת הוועדה

לשיטת ועדת הערר, כדי לאמוד את ההשבחה בתוכנית פינוי-בינוי יש לכמת רק את התועלת שהתוכנית מקנה לבעלי הדירות הישנות במתחם. כפועל יוצא, יש להתעלם מהדירות שמקבל היזם. "דינן של דירות היזם, כדין 'עלויות עודפות' (בהן אין להתחשב, א.ע.), שכן הן נקודת האיזון, שבלעדיהן לא יצא הפרוייקט מהכוח אל הפועל".

ועדת הערר מבססת עמדה זו על פסקי דין של בית המשפט העליון, על פיהם "התכלית שעומדת בבסיסו של היטל ההשבחה מצדיקה פרשנות תכליתית של החובה בתשלום היטל השבחה, כך שהיא תחול על הנהנה כלכלית מהתוכנית המשביחה".

בהקשר זה שואלת ועדת הערר: "האם יזם בפרויקט פינוי-בינוי הוא הנהנה מאישורה של התוכנית המשביחה, או למצער האם גם הוא נהנה מאישורה של התוכנית החדשה?"; ומשיבה: "לטעמנו התשובה לכך שלילית. קביעה אחרת תביא לתוצאה בה הרשות הופכת לשותף של היזם בהצלחתו (ולא בכישלונו)". ומוסיפה: "יזם בפרויקט התחדשות עירונית איננו מחליף את הבעלים. הוא משמש כקבלן ביצוע; הא ותו לא".

לאור זאת, קובעת ועדת הערר: "סבורים אנו כי הוודאות, היציבות והפשטות שיובילו לגביית מס אמת, מחייבים שבחינת ההשבחה תיעשה לפי התמורה אותה מקבל בעל הדירה הישנה בפרויקט שהוא, ורק הוא – 'בעלם של המקרקעין', והתמורה שהוא מקבל היא המשקפת נכונה את עליית ערכם של מקרקעין עקב אישור תוכנית".

עוד מציינת ועדת הערר ש"במרבית המקרים מחיר המכירה משקף ומגלם באופן מיטבי את כלל המרכיבים לרבות אי הוודאות, הדחייה בקבלת דירת התמורה, ההסתברות לקיומו של דייר סרבן וההוצאות השונות".

סיכום עד כאן: לפי ועדת הערר, שווי המקרקעין במצב הקודם הוא שווי הדירות הישנות. ואילו שווי המקרקעין במצב החדש הוא השווי של הדירות החדשות, שיקבלו בעלי הדירות הישנות (שווי הדירות במועד אישור התוכנית מגלם דחייה עד לקבלת הדירות). הרווח שצומח ליזם אינו חלק מהשווי במצב החדש.

פסק הדין

כאמור, בית המשפט דחה את השיטה וביטל את החלטת ועדת הערר. וכך מסביר בית המשפט את עקרונות ועדת הערר: "החלטתה של ועדת הערר מבוססת אפוא על שני אדנים עיקריים: הראשון, עובדתי – כי ישנו שיווי משקל תמידי בין התמורה שמשולמת ליזם (שווי זכויות הבנייה העודפות) לבין ההוצאות שהיזם נושא בהן בתוספת רווח יזמי סביר. השני, משפטי – כי כלל ההוצאות שהיזם נושא בהן בתוספת הרווח היזמי הסביר, מותרות בניכוי בחישוב המצב החדש".

וממשיך: " מדובר אפוא בשתי הנחות יסוד, שלו היו נכונות באופן מוחלט, לא הייתה כל מניעה לקבל את שיטתה של ועדת הערר. אולם, בכל הכבוד, לא זה מצב העניינים הנוכחי".

בנקודה העובדתית בית המשפט שולל את הנחת המוצא של ועדת הערר על פיה "הבעלים של המקרקעין מתנהג בצורה רציונאלית, ולפיכך הוא לא יאפשר ליזם להרוויח מעבר לרווח יזמי סביר".
לשיטת בית המשפט, הגישה השמאית המוצגת בהחלטת ועדת הערר "היא דווקא זו שמתבססת על כוח המיקוח של הדיירים – ההיטל נקבע על בסיס הרווח של הדיירים, שיכול להיות גבוה או נמוך באופן יחסי, בהתאם למידת הצלחתם במשא ומתן מול היזם. זאת בניגוד להיטל שמחושב על בסיס ההשבחה הכוללת של המקרקעין, שאיננה מביאה בחשבון את חלוקת הזכויות הפנימית בין הדיירים ליזם.

למעשה, שיטת ועדת הערר מהווה תמריץ נוסף ליזם להקטין במידת האפשר את דירות הדיירים החדשות, שכן תשלום ההיטל תלוי אך ורק בגודלן. לעומת זאת, התחשבות בכלל הזכויות החדשות מבטיחה ניטרליות מסוימת של היזם כלפי גודל דירות הדיירים בהקשר זה, שכן היטל ההשבחה לא נגזר באופן בלעדי מהן".

השווי האובייקטיבי

לצורך הבחינה המשפטית, בית המשפט מתבסס על "הלכת אברמוביץ", על פיה "בחינת שווי המקרקעין במצב החדש היא ערכם של המקרקעין בשוק החופשי בעת הרלוונטית. זהו נתון אובייקטיבי השאוב אך מהתכונות הקרקעיות ומגורמים שיש בהם כדי להשפיע על המחיר שקונה סביר יהיה מוכן לשלם בעד המקרקעין בשוק החופשי. היטל השבחה איננו מס על הרווח שהפיק בעל המקרקעין כתוצאה מההשבחה, שעשוי להיות מושפע מגורמים שונים שאינם ממין העניין; כי אם תשלום הנגזר מההשבחה האובייקטיבית של המקרקעין כתוצאה מהפעולה התכנונית".

לאור הלכה ברורה זו קבע בית המשפט בענייננו: "ככלל, במסגרת התוכנית המשביחה, הבעלים מקבלים זכויות בנייה רבות, חלקן מיועדות להרחבת הדירות הקיימות וחלקן לבניית דירות חדשות. רק לאחר קבלת כלל הזכויות בעקבות התוכנית המשביחה, הבעלים מוכרים חלק (או כל) מהזכויות החדשות שלהם בתמורה לשירותים של היזם. כלומר, בעלי הקרקע מקבלים את כלל הזכויות, ומתחייבים בהיטל השבחה בגין כלל הזכויות, ורק לאחר מכן הם מעבירים את הזכויות ליזם, בתמורה לשירותיו.

"לצורך העניין, אם היה מדובר בבעלי קרקע שכולם יזמים-קבלנים, לא היה כל צורך למכור את הזכויות העודפות, והם היו נהנים גם מדירות מורחבות וגם מבעלות בדירות החדשות. במילים אחרות, הבעלים של הקרקע הם אלה שנהנים ממלוא ההשבחה (ולא בכדי, שכן הם מקבלים דירה חדשה ומורחבת, ללא כל השקעה כספית מצידם), ועליהם חלה החובה לשלם את ההיטל במלואו (חובה שברגיל עוברת ליזם בהתחייבות חוזית). לפיכך, המסקנה כי בהתאם להוראות החוק ההשבחה היחידה שחלה כלפי בעלי המקרקעין היא ההשבחה שחלה בדירות הדיירים, היא שגויה ואיננה יכולה לעמוד".

באותו הקשר אוסיף ואומר, שבתמורה, שהדיירים מקבלים מהיזם, משקלל היזם גם את העלויות שהוציא כדי לאשר את התוכנית - עלויות שלגביהן נקבע בהלכת אברמוביץ שלא ניתן לקחתן בחשבון ההשבחה.

לאור המורכבות המיוחדת שיש בפרוייקטים של פינוי-בינוי, בית המשפט מסכים שיש מקום להפחית משווי המצב החדש "רווח יזמי סביר בשיעור נמוך, בגין כל אותן פעולות שהן הכרחיות למימוש התוכנית, בין אם הן נעשו עובר לאישור התוכנית ובין אם לאחריה".

במאמר מוסגר אציין, שגם ועדת הערר וגם בית המשפט ציינו את עמדת החתום מטה. אך בעוד ועדת הערר קבעה ש"נדמה שהתוצאה אליה הגיע השמאי הממשלתי איננה אפשרית משפטית", הרי שבית המשפט כתב: "לא בכדי, גם השמאי הממשלתי הגיע למסקנה דומה. זוהי דרך המלך, המחויבת על פי חוק, ולאורה יש ללכת".

כעת ניתן להבין כיצד ההיבט השונה, במטרות הערכות השווי, הוא העומד ביסוד ההבדל בין פסק הדין לבין החלטת ועדת הערר. בעוד שמטרת החלטת ועדת הערר הייתה לקבוע את הרווח הכלכלי הצומח לבעלי הדירות, בהתאם לתמורות שיקבלו על פי הסכם שנחתם עם היזם, הרי שלפי בית המשפט השווי במצב החדש הוא השווי האובייקטיבי של המקרקעין, במועד אישור התכנית המשביחה.

השווי הבנוי והזכות לבנות

הבדל בין שתי גישות משפטיות אלו מוביל אותנו, השמאים, לקבוע שווי בגישות שומה שונות. כך שאם את הרווח הכלכלי לבעלי הדירות נעריך לפי שווי הדירות הבנויות, הרי שאת השווי האובייקטיבי של המקרקעין נעריך בגישות אחרות המתייחסות לשווי הזכות לבנות על הקרקע (להבדיל מהשווי הבנוי), תוך התחשבות במכלול העלויות כדי לממש זכות זו.

לסיכום נאמר, שמבלי לבדוק כל מקרה לגופו לא ניתן לקבוע לפי איזו גישה היטל ההשבחה יהיה גבוה יותר. אולם בית המשפט כבר אמר את דברו: הגישה של ועדת הערר "שגויה ואיננה יכולה לעמוד". כל עוד לא ייקבעו כללים אחרים, ההשבחה בתוכניות פינוי-בינוי תיקבע בהתאם למתווה שבית המשפט הניח בפנינו.

בשולי הדברים אציין שבמסגרת הצעת חוק התוכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב 2021 ו–2022), נקבע ששר המשפטים יקבע בתקנות כללים לצורך חישוב היטל השבחה, בשל אישורה של תוכנית פינוי-בינוי. אני תקווה שתקנות אלו יסייעו לקידום תוכניות ומיזמים להתחדשות עירונית.