הכנסת חלשה? בהחלט, אבל לא בגלל מי שחשבתם

אם יש דבר אחד טוב שיצא מההצבעה השבוע בכנסת נגד צו המע"מ שפרסם שר האוצר, זה שהיא מאפשרת לשוב ולבחון את אחת הטענות המדוברות ביותר - וגם המופרכות ביותר - שעלו בשנים האחרונות בשדה החוקתי. הטענה בדבר חולשת הכנסת כמוסד מחוקק, וזאת למול הממשלה שעושה בה כבתוך שלה.

הטענה הזו לא הופיעה אצלנו במקרה. אמנם היא שגויה מן היסוד, אך היא משרתת תכלית ברורה ביותר. כדי להבין את מה היא משרתת, ולא פחות מכך - את מי היא משרתת - כדאי לשים לב לזהותם של הדוברים ולמי שנושאים את שם ההגנה על הכנסת לשווא. בדרך כלל מדובר בשחקנים ציבוריים מוכרים מאוד, שבאופן מפתיע מעולם לא נודעו בעבר כמגיניה הנלהבים של עצמאות הכנסת. הם נזכרים בצורך לשמור על עצמאותה רק למול הממשלה. על הצורך לשמור על עצמאותה גם למול בית המשפט - לעולם לא תשמעו מהם דבר.

נשיא ביהמ"ש העליון בדימוס אהרן ברק הוא אחד הבולטים שבדוברים האלה. רק לפני כמה שבועות הכריז ברק, במהלך נאומו בהפגנה, שישראל אינה דמוקרטיה ליברלית עוד, ותלה את המסקנה הזו בהיעלמותה של עצמאות הכנסת. הוא טען שהכנסת לא קיימת עוד כרשות, וזאת בשל העובדה שהממשלה רומסת אותה. למעשה, הוא אמר יותר מזה. לפי נאומו של ברק, ישראל עברה למשטר שהוא "שלטון של רשות פוליטית אחת שנשלטת בפועל על ידי אדם אחד". "ראש הממשלה", הסביר ברק, "שולט בכנסת".

אלא שאם זה אכן המצב - צריך לחזור למחזה המוזר שהתגלה השבוע בהצבעה על צו המע"מ, ולהסביר לכולנו מה בעצם ראינו כאן. ראש הממשלה, שתואר על ידי ברק כמי שעושה בכנסת כרצונו, נאלץ תוך ניהול ענייני איראן הבוערים לטלפן לשורת חברי כנסת זוטרים - כולם מהספסלים האחוריים של סיעת הליכוד - והכל כדי לשכנע אותם להצביע על אישור הצו. על פי הדיווחים, חלקם אפילו לא טרחו לענות לו. נתניהו ניסה למנוע הפסד צורב, אך נכשל בכך למול גילויי ההתנגדות של הכנסת.

וזה לא שההחלטה הזו הגיעה משום מקום או באופן מפתיע. היא הובלה לאורך זמן בידי שר האוצר, שקידם אותה בכל הכוח, והיא קיבלה גם את תמיכת הממשלה. לאן נעלם שלטון היחיד שברק דיבר עליו? האם הוא קרס דווקא ביחס למע"מ על חבילות מחו"ל?

רגע אלגורי

הקואליציה בישראל מוכיחה שוב ושוב שהיא רחוקה מאוד מלשמש חותמת גומי לתכתיבי הממשלה. אמנם ברוב המקרים היא רואה את הדברים עין בעין עם הממשלה - וזה טבעי במשטר פרלמנטרי, שבו הממשלה צומחת מתוך אותו רוב פוליטי שזכה בבחירות - אך ההיצמדות המוכרת לעמדת הממשלה אינה חובה חוקית, אלא הסדר פוליטי של נוחות. הכנסת היא המילה האחרונה בתחום החקיקה, ובניגוד למשטרים נשיאותיים, שבהם הרשות המבצעת יכולה להטיל וטו ולהכריע את העניין, בישראל אין לממשלה סמכות לכפות את רצונה על הרוב הפרלמנטרי.

משום כך, בכל פעם שמתעוררת מחלוקת מהותית, ובייחוד בסוגיות רגישות, חברי הקואליציה יודעים לסטות מעמדת הממשלה, להיאבק עליה - ולא פעם גם לנצח. אלא שהעוצמה שהכנסת יודעת להפעיל מול הממשלה, בשעה שהיא מעוניינת בכך, לא אומרת שהכנסת היא מוסד חזק. זה בסך הכל אומר שהחולשה שלה מופיעה בחזית אחרת.

בט"ו בשבט האחרון, בנאומו במליאה ביום ההולדת של הכנסת, יו"ר הכנסת אמיר אוחנה הזהיר כי ביהמ"ש העליון "ממשיך לרוקן את סמכויות הכנסת מתוכן", ובכך ביקש להסביר את אי־הזמנתו של נשיא העליון יצחק עמית לישיבה החגיגית. כשאוחנה דיבר על ריקון הכנסת הוא התכוון, בין השאר, לאופן השערורייתי שבו נטל לעצמו בית המשפט, לראשונה במסגרת פסק דין הסבירות, את הסמכות לפסול חוקי יסוד שנחשבו עד לאותה עת חלק מהחוקה המתגבשת, ולפיכך מחוץ להישג ידו של העליון. השבוע, לקראת נאומו של ראש ממשלת הודו נרנדרה מודי, ריקון הכנסת כבר לא נותר מטאפורה, והפך לעניין ממשי ביותר. ראשי האופוזיציה החליטו לרוקן את הכנסת ולצאת ממליאתה בזמן נאומיהם של נתניהו ואוחנה, וזאת כצעד של מחאה.

הריקון הפיזי של הכנסת הוא רגע אלגורי. הוא מבהיר שבמאבק שמנהל יו"ר הכנסת מול נשיא העליון - מאבק על העברת ההכרעה בסוגיות החוקתיות והציבוריות החשובות ביותר מן הזירה הפוליטית שבתוך הכנסת אל הזירה המשפטית שמחוצה לה - הכנסת לא פועלת כמוסד אחד הנאבק על סמכויותיו. חברי הכנסת מהאופוזיציה בוחרים למקם את עצמם במאבק הזה דווקא בצידה של הרשות השופטת. הרי יו"ר הכנסת לא מנהל כאן עסק פרטי. הוא נמנע מהזמנת נשיא העליון בשל מה שהוא תופס כפגיעה בסמכויותיה המוסדיות של הכנסת. אפשר להסכים עם הצעד הזה ואפשר להיאבק בו. אך הבחירה לעשות זאת באמצעות פגיעה ביוקרתה של הכנסת עצמה, ועוד במהלך ביקורו של ראש מעצמה חשובה כל כך, מעוררת תמיהה. יו"ר הכנסת מתריע מפני ריקון הכנסת מסמכויותיה, וחברי האופוזיציה בוחרים בצד הלא נכון ומרוקנים אותה גם מאנשיה.

ומובן שמדובר בסגירת מעגל מושלמת. הרי כבר כשחוק הסבירות עלה להצבעה בכנסת, חברי האופוזיציה בחרו לרוקן את אולם המליאה ולא לנכוח בהצבעה הגורלית. ומייד אחרי שהפסידו בהצבעה שבה לא השתתפו, מיהרו לביהמ"ש העליון כדי להגיש עתירה נגד הכנסת במטרה לבטל את החוק. עבורם הריקון הפיזי של הכנסת תמיד הלך יד ביד עם ריקון הסמכויות שלה. ובאופן נקודתי, ועל חודו של קול, הם אכן זכו בניצחון בבית המשפט, אלא שהמחיר שמשלמת הכנסת כמוסד על הניצחון הפוליטי הקטן הזה הוא עצום.

לא גות'האם סיטי

אלא שכדי להכשיר את המהלך הזה של העברת ההכרעה הסופית ביחס לנורמות החוקתיות מהכנסת, שמייצגת את כלל הזרמים בחברה הישראלית, לביהמ"ש העליון - שמעולם לא התיימר לייצג דבר מלבד יכולת מקצועית להכריע בסכסוכים משפטיים - חייבים לדבר על חולשת הכנסת.

רק כך ניתן להסביר את הקריאה לעזרה לעליון. כאילו הכנסת היא גות'האם סיטי במצוקתה, ומערכת המשפט שלה היא גיבור־העל שבא לעזרתה. צריך לשכנע שזו לא האופוזיציה שחלשה, בגלל חוסר האטרקטיביות של עמדותיה בדעת הקהל, אלא הכנסת, כמוסד מחוקק; שהחקיקה שיוצאת מטעמה כלל אינה שלה; שהכל הוא פרי החלטה של הממשלה, ואולי אפילו של איש אחד בלבד. הקמפיין על חולשת הכנסת מעולם לא נועד לחזק אותה. הוא קמפיין לטובת השלטת בית המשפט על קביעת הנורמות החוקתיות בישראל.

והאמת היא שהכנסת היא אחד המוסדות המחוקקים החזקים ביותר בעולם. במדדים מסוימים היא אף הפרלמנט העצמאי ביותר. לא רק המספרים המוחלטים של החקיקה הפרטית - שאין להם כמעט אח ורע - מעידים על כך, אלא גם ובעיקר היחס שבין חקיקה פרטית לחקיקה ממשלתית, המשקף את מאזן הכוחות בין הרשויות. בין הכנסת ה־17 לכנסת ה־25, על כל 60 הצעות חוק ממשלתיות שהפכו לחוק נחקקו במקביל 40 חוקים ביוזמת חברי הכנסת. בעולם, היחס המקובל עומד סביב 10:90 לטובת הממשלה, והפרלמנט מתמקד בעיקר באישור יוזמותיה. גם במדינות שבהן הפרלמנט חזק יותר היחס נע סביב 20:80 לטובת החקיקה הממשלתית. הכנסת, לעומת זאת, ניצבת בקצה העליון של הסקאלה, רחוקה מאוד מן הממוצע המקובל. כמוסד מחוקק, מדובר בפרלמנט חזק ועצמאי במיוחד.

מי שמעוניין באמת ובתמים לחזק את הפרלמנט הישראלי, צריך לעשות זאת בכל הנוגע ליכולת של הכנסת לפקח על הרשות המבצעת והשופטת. הכנסת חסרת סמכויות פיקוח בסיסיות שמקובלות במדינות רבות.

אלא שכאן נדמה לי שהאופוזיציה דווקא לא תרצה לחזק את הכנסת, שהרי סמכויות פיקוח של הכנסת ישפיעו באופן דרמטי על היכולת שלה לפקח ברצינות על נושאי משרות בשירות הציבורי ובמערכת המשפט.

האם האופוזיציה תתמוך בשימוע פרלמנטרי, בטרם ימונו בעלי תפקידים בכירים בממשלה? האם היא תתמוך בהליכי הדחה לשופטים? ברור שלא, וזה בדיוק העניין. האופוזיציה לא באמת מבקשת לקדם את הכנסת כמוסד. היא מבקשת לקדם את האינטרסים הצרים שלה. היא מעוניינת ביצירת קאדר של שופטי עליון שלא עברו את אישור המחוקק, כפי שמקובל בארה"ב, למשל. והיא תתמוך, כמובן, בכל בעל תפקיד במערך הממשלתי שיסרס את סמכות הכנסת, וגם תכתיר אותו כשומר סף.

האופוזיציה צועקת "חולשת הכנסת" - אבל בתוך תוכה היא יודעת: זו מאז ומעולם היתה חולשתה שלה.