למה ישראל מצטיינת בחקיקה ונכשלת ביישום?

בשבוע שעבר ישבתי בבית המשפט העליון בדיון שעסק בעתידם של מעונות היום השיקומיים לפעוטות עם מוגבלות, לכאורה, לא היה אמור להיות צורך בדיון כזה. החוק קיים משנת 2000. הזכאות קיימת. השירות מוגדר. ובכל זאת, מצאנו את עצמנו בבית המשפט משום שהפער בין החובה החוקית לבין התקציב בפועל הולך ומתרחב.

דווקא שם, באולם הדיונים, התחדדה השאלה: האם בישראל אנחנו מעניקים לחקיקה חשיבות גדולה יותר מאשר ליישומה?

אין די בחקיקה

כמנכ"ל בית איזי שפירא אני פוגש מדי יום את הפער בין מה שהמדינה מבטיחה לאזרחיה לבין מה שהיא מצליחה לספק בפועל. הסיפור רחב הרבה יותר ממעונות יום שיקומיים. הוא נוגע לאופן שבו המדינה מתנהלת. המעונות השיקומיים אינם המקרה היחיד. חוק מעונות יום שיקומיים נחקק בשנת 2000 והעניק לפעוטות עם מוגבלות זכות למסגרת טיפולית ושיקומית מקיפה. אלא שכיום, בגלל תקצוב חסר, חלק מהשירותים שהחוק מבטיח נמצאים בסכנת שחיקה.

גם חוק יום חינוך ארוך, שנחקק כבר בשנת 1997, נועד להאריך את יום הלימודים, לצמצם פערים חברתיים ולהעניק לתלמידים מסגרות העשרה ותמיכה נוספות. כמעט שלושה עשורים לאחר חקיקתו, חלקים נרחבים ממנו מעולם לא יושמו במלואם, והוא הוקפא שוב ושוב בהחלטות תקציביות.

שני החוקים שונים לחלוטין בתוכנם, אך שניהם ממחישים אותה בעיה: עצם החקיקה אינה מבטיחה שהמדינה תממש את מה שהבטיחה לאזרחיה.

דוגמה נוספת היא "חוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות", שחייב את המדינה בשנת 2005 להתקין תקנות בנושא נגישות שירותי בריאות. אלו לא הותקנו עד היום, למרות עתירה שהוגשה לבג"ץ, התלויה ועומדת כבר קרוב ל־20 שנה. שוב, מי שמשלמים את המחיר אינם משרדי הממשלה אלא האזרחים, ובמיוחד אלה שתלויים יותר מכולם בשירותים הציבוריים.

יישום החוקים לא מפוקח

הפרדוקס הישראלי הוא שמעולם לא היו לנו יותר הצעות חוק, יותר יוזמות ויותר הכרזות על הישגים חקיקתיים. לפי נתוני הכנסת, בכנסת ה־25 בלבד התקבלו כבר 566 חוקים, ובמקביל הוגשו אלפי הצעות חוק נוספות. זהו היקף חריג של חקיקה בכל קנה מידה.

נדמה שהשיח הציבורי מתגמל חברי כנסת על מספר הצעות החוק שהגישו יותר מאשר על תרומתם לפיקוח על יישום החוקים שכבר עברו.

כמות, כידוע, אינה בהכרח איכות, להפך. ככל שהמערכת עסוקה יותר בייצור חוקים חדשים, כך יש לה פחות זמן, קשב ומשאבים להעמיק בחוקים החדשים ולבחון מה עלה בגורלם של החוקים שכבר נחקקו. האם הותקנו תקנות? האם נמצא מקור תקציבי? האם גויס כוח האדם הדרוש? האם הציבור באמת נהנה מהשינוי שהובטח? במשך השנים הפך תפקיד החקיקה למרכזי כל כך, עד שנדמה לעיתים שהתפקיד השני של הכנסת - פיקוח על עבודת הממשלה ועל יישום החוקים - נדחק לשוליים.

בארה"ב פועלים מנגנונים שמטרתם להתריע כאשר המדינה מטילה חובות חדשות בלי מקורות מימון מתאימים, וב־OECD מדגישים את החשיבות של חיבור הדוק יותר בין התחייבויות חוקיות לבין תהליכי התקצוב והבקרה. גם ממדינות קטנות ניתן ללמוד. יש מדינות שאף בוחנות מראש לא רק כמה חוק יעלה, אלא גם כיצד ישפיע על רווחת האזרחים. בישראל איננו שואלים את השאלה הזו מספיק.

לקראת הכנסת הבאה הגיע הזמן לשנות את מדדי ההצלחה. פחות להתגאות במספר החוקים שנחקקו, ויותר במספר החוקים שיושמו. פחות מרוץ אחר יוזמות חדשות, ויותר אחריות להבטחות שכבר ניתנו. כי האזרח אינו חי בתוך ספר החוקים - הוא חי בתוך המציאות. חוק שאינו ממומש אינו הישג שלטוני, הוא חוזה שהמדינה חתמה עליו מול אזרחיה ולא כיבדה.

הכותב הוא מנכ"ל בית איזי שפירא