בלי פיקוח על מימון המפלגות, עם דוחות תקועים: כיסא המבקר ריק - ויש מי שמרוויח

עובדי ציבור שחושפים שחיתויות, משפחות שממתינות לתשובות על מחדלי 7 באוקטובר, אזרחים שמבקשים הכרעה בתלונות נגד רשויות המדינה, ומערכת בחירות שמתקרבת ללא פיקוח מלא על מימון המפלגות: חודש לאחר שבג"ץ פסל את בחירת מבקר המדינה, ישראל מתנהלת ללא אחד משומרי הסף החשובים ביותר שלה. אז מה באמת משותק, ואיך הציבור משלם את המחיר?

תזכורת: השופטים פסלו את בחירתו של עו"ד מיכאל ראבילו לתפקיד המבקר, לאחר שנקבע פה אחד: תיעוד ההצבעה החשאית בידי חברי כנסת פגע פגיעה מהותית בעקרון החשאיות. השופטים אף הורו לקיים בחירות חוזרות לתפקיד. מאז, למרות פסק הדין, יו"ר הכנסת וגורמים נוספים בקואליציה מסרבים לקיים הצבעה חדשה. ראבילו עצמו הודיע כי לא ייכנס לתפקיד כל עוד משמעות הדבר תהיה הפרת צו בג"ץ, וכך נוצר לראשונה זה שנים ואקום בצמרת אחד ממוסדות הביקורת החשובים במדינה.

סמכויות פרסונליות

לא מדובר במשבר מוסדי, אלא במצב שנוגע לכל אזרח בישראל. מבקר המדינה הוא לא רק מי שחותם על דוחות ביקורת אחת לכמה חודשים - הוא הגוף שמוסמך להגן על חושפי שחיתויות, להעביר חשדות לעבירות פליליות שהתגלו במהלך ביקורת ליועצת המשפטית לממשלה, להכריע בסוגיות מסוימות בנציבות תלונות הציבור, לפקח על מימון מפלגות בתקופת בחירות ולפרסם דוחות שעשויים להוביל לשינויים במשרדי הממשלה, ברשויות המקומיות, בצה"ל ובחברות הממשלתיות.

אלא שבשונה ממשרדי ממשלה אחרים, החוק מעניק את מרבית הסמכויות הללו למבקר עצמו - ולא למשרד כמוסד. המשמעות היא שגם אם מאות עובדי משרד המבקר ממשיכים לעבוד כרגיל, חלק מהסמכויות פשוט אינן ניתנות להפעלה כל עוד אין מבקר מכהן.

"חשוב להבין שמבקר המדינה הוא לא רק מנהל של המשרד", מסביר פרופ' יורם רבין, נשיא המכללה למינהל ולשעבר היועץ המשפטי למבקר המדינה. "מדובר במוסד חוקתי שתפקידו מופקד בידי אדם מסוים. החוק מעניק סמכויות אישיות למבקר המדינה עצמו. לכן, כאשר אין מבקר מכהן, מדובר לא רק בכיסא ריק בראש המשרד אלא בחלל שלטוני ממשי".

לדבריו, אמנם עובדי המשרד יכולים להמשיך בביצוע עבודת המטה והביקורות שכבר אושרו, "אבל לא ניתן לאשר ולחתום על דוחות ביקורת חדשים, לא ניתן לפרסם אותם ולהניחם על שולחן הכנסת, לא ניתן להחליט על פתיחת ביקורות חדשות בנושאים שלא אושרו מראש, ולא ניתן להפעיל סמכויות סטטוטוריות אישיות כמו מתן צווי הגנה לחושפי שחיתויות או העברת חשדות לעבירות פליליות ליועצת המשפטית לממשלה".

גם ליאורה שמעוני, לשעבר סמנכ"לית ומנהלת חטיבה במשרד המבקר, מדגישה כי מדובר במצב חסר תקדים. "החוק אפילו לא צפה אפשרות שלא יהיה מבקר מדינה, ולכן גם לא קבע מנגנון חלופי", היא אומרת. "מאחורי כל ביקורת וכל דוח עומד אדם אחד: מבקר המדינה. כאשר אין מבקר, אין מי שיכול להפעיל את הסמכויות שהחוק ייחד לו. לא בכדי קוראים למוסד 'מבקר המדינה' ולא ביקורת המדינה".

המבוקרים מסתייגים

נוסף על כך, גם אם בשלב זה הגופים המבוקרים ממשיכים בדרך כלל לשתף פעולה עם צוותי הביקורת, ל"ישראל היום" נודע כי חלק מהגופים המבוקרים כבר מתחילים להעלות טענות שלפיהן בהיעדר מבקר מדינה, אין מי שמוסמך לעמוד בראש ההליך ופניות מסוימות מטעם המשרד הן "בחוסר סמכות".

גם שמעוני מזהירה מפני תרחיש כזה. "עובדי הביקורת ממשיכים לעבוד, אבל אי אפשר לשלול אפשרות שגוף מבוקר יאמר: אין כרגע מבקר מדינה, אז איך אתם פונים אלינו? נחכה עד שייבחר מבקר חדש. ככל שהוואקום נמשך, כך הסיכון הזה רק הולך וגדל, ומי שנפגע זה הציבור", היא אומרת.

אחת הסמכויות הייחודיות של מבקר המדינה היא מתן צווי הגנה לחושפי שחיתויות: עובדים בשירות הציבורי שטוענים כי נפגעו לאחר שחשפו מעשים פסולים במקום עבודתם. מדובר במנגנון הגנה ייחודי שנועד למנוע התנכלות לעובדים המבקשים לחשוף ליקויים. "כאשר אין מבקר מדינה, אי אפשר להפעיל את הסמכות הזאת", אומר רבין. "אלה סמכויות שהמחוקק ייחד למבקר המדינה עצמו, ואין גורם אחר שיכול להפעיל אותן".

"אין הגנה"

גם עו"ד תומר נאור, סמנכ"ל משפט בתנועה לאיכות השלטון, מזהיר מפני המשמעות הרחבה של המצב. "הפגיעה אינה רק במנגנוני הבקרה, אלא גם בחושפי שחיתויות ובעובדי ציבור הזקוקים להגנה מפני התנכלות. כשאין מבקר מדינה, נפגעת היכולת להגן עליהם ולעודד חשיפת מעשים פסולים - ובסופו של דבר הנפגע הוא הציבור כולו".

תחום נוסף שנפגע הוא נציבות תלונות הציבור, הפועלת במסגרת משרד המבקר ומטפלת מדי שנה בעשרות אלפי פניות של אזרחים נגד רשויות ציבוריות. אף שמרבית התלונות ממשיכות להתברר גם כיום, קיימות תלונות רגישות ומורכבות יותר, שבהן החוק מחייב הפעלת שיקול דעת של המבקר עצמו. במקרים כאלה, הטיפול עלול להתעכב עד למינוי מבקר חדש.

"האזרח הוא הנפגע המרכזי", אומר פרופ' יורם רבין. "כאשר דוחות ביקורת מתעכבים, ליקויים חמורים נותרים ללא חשיפה ציבורית, גופים ציבוריים אינם נדרשים לתת דין וחשבון, ותיקון כשלים נדחה. ככל שהמצב נמשך, כך נפגעת היכולת של המדינה לאתר כשלים, לחשוף אותם ולתקן אותם בזמן אמת".

"תקופה רגישה"

גם מערכת הבחירות המתקרבת מחדדת את משמעות הוואקום. מבקר המדינה מפקח על מימון המפלגות ועל גופים הפעילים במערכת הבחירות. בתקופה זו אמורות להתפרסם הנחיות לרואי החשבון של המפלגות, צריכות להתקבל החלטות הנוגעות למימון המפלגות ולהיות מופעלות סמכויות פיקוח שהחוק מייחד למבקר המדינה, כמו הטלת סנקציות כספיות ושלילת מימון. זו אחת התקופות הרגישות ביותר מבחינת הפיקוח על מימון מפלגות, ודווקא עכשיו אין מי שמוסמך להפעיל חלק מהסמכויות האלה", מציינת שמעוני. "מבקר המדינה הוא גם הגורם שמפקח על ההתנהלות הכספית של המפלגות ושל גופים הפעילים בבחירות, וכאשר אין מבקר, חלק ממנגנוני הפיקוח אינם יכולים לפעול במלואם. זה מצב לא תקין".

"השתיקה מסביב אינה מובנת"

לדבריה, לא פחות מהוואקום עצמו, בולטת השתיקה סביבו. "מה שמפתיע הוא שאין כמעט התרעמות על כך שאין מבקר מדינה. בדרך כלל ארגונים ציבוריים ותנועות שמרבים לעתור בנושאי שלטון תקין היו צפויים להשמיע קול, אבל הפעם כמעט שלא נשמעת מחאה - לא מצד הקואליציה, לא מצד האופוזיציה וגם לא מצד ארגונים. יכול להיות שלכל אחד נוח מסיבותיו: יש מי שאולי אינו מעוניין בפרסום דוחות ביקורת רגישים בתקופה הזו, ויש מי שמעדיף להמתין עד לאחר הבחירות כדי לבחור מבקר חדש. אבל מי שמשלם את המחיר הוא הציבור".

אולם ייתכן שהביטוי הכואב ביותר להיעדרות המבקר מגולם בדוחות הממתינים לפרסום. בג"ץ איפשר לאחרונה למשרד המבקר להמשיך לקדם ארבע ביקורות מרכזיות הנוגעות לאירועי 7 באוקטובר, בכפוף להשלמת ההליך מול הגופים המבוקרים. מדובר בביקורת על ההסברה הממשלתית במערכה על דעת הקהל הבינלאומית, הטיפול בחללים האזרחיים של אירועי 7 באוקטובר, הליכי האישור וההיערכות לאבטחת מסיבת הנובה וההיערכות ההגנתית על יישובי הדרום. אלא שגם אם כל ההשלמות יבוצעו, לא יהיה אפשר לפרסם את הדוחות ללא מבקר מדינה מכהן.

המשפחות השכולות מחכות

מאחורי העיכוב בפרסום הדוחות עומדות גם מאות משפחות שכולות, ובהן משפחות הנרצחים במסיבת הנובה, שממתינות כבר קרוב לשלוש שנים לקבל תשובות רשמיות מהמדינה. גורמים המעורים בפרטים אומרים כי חלק מהביקורות כבר מצויות בשלב מתקדם, אולם ללא מבקר מדינה, גם דוחות שהעבודה עליהם כמעט הושלמה אינם יכולים להגיע לפרסום.

היעדרו של מבקר מדינה משפיע גם על מנגנוני פיקוח נוספים שפועלים במשרד. כך למשל, ועדת ההיתרים, העוסקת בבקשות של שרים ובעלי תפקידים בכירים, אינה יכולה להתכנס בהיעדר מבקר מדינה מכהן. גם הליכים הנוגעים לבחינת הצהרות ההון של שרים מתעכבים. במשרד מבקר המדינה נוהגים לבחון את הצהרות ההון של שרים, ובמידת הצורך להפנות שאלות או לבקש הבהרות. כיום, בהיעדר מבקר, אי אפשר לעשות זאת. ועוד לא אמרנו מילה אם חלילה יתרחש, למשל, אסון, ויהיה צורך בבדיקת מבקר.

עבור רבין, הסיפור רחב הרבה יותר מהשאלה מי יישא בתפקיד. "מבקר המדינה הוא אחד משומרי הסף המרכזיים של הדמוקרטיה הישראלית. שלטון תקין מתקיים לא רק באמצעות ממשלה ובתי משפט, אלא גם באמצעות מוסדות ביקורת עצמאיים, חזקים ובלתי תלויים. כאשר אחד משומרי הסף פועל לאורך זמן ללא מי שמוסמך להפעיל את סמכויותיו, נפגעת יכולתו של מוסד הביקורת למלא את ייעודו, ונפגע גם המסר הציבורי שלפיו רשויות השלטון נתונות לפיקוח אפקטיבי ורציף".