רפי קדושים סירב למלא שאלון ניגוד עניינים - והפסיד בבית המשפט

שני חברי מועצת עיריית הרצליה מטעם סיעת הליכוד שבאופוזיציה, רפי חיים קדושים ואתי נחום, הפסידו במאבק המשפטי שניהלו נגד החלטות מועצת העיר לחייב את חבריה למלא שאלון ניגוד עניינים ולאפשר את השעייתם מוועדות ומהנהלות תאגידים עירוניים כל עוד לא מילאו אותו.

בית המשפט לעניינים מנהליים בתל אביב דחה את העתירה וקבע כי למועצת העיר קיימת סמכות לקבל את ההחלטות. העותרים חויבו לשלם לעירייה הוצאות בסך 10,000 שקל. 

המחלוקת החלה בהחלטה שקיבלה מועצת העיר באפריל 2024, לפיה חברי המועצה ימלאו שאלון ניגוד עניינים כתנאי לכהונה בוועדות ובתאגידי העירייה. בפסק הדין צוין כי ההתניה עצמה לא נאכפה בפועל. באוגוסט אותה שנה התקבלה החלטה נוספת, בה נקבע כי המועצה תתבקש לאשר את השעיית חברותם בוועדות ובהנהלות התאגידים העירוניים של מי שטרם מילאו את השאלון.

העותרים נמנעו בהצבעות שבהן התקבלו ההחלטות. בהמשך הם פנו לממונה על מחוז תל אביב במשרד הפנים, אך תלונתם נדחתה. בעתירה טענו קדושים ונחום כי מועצת העיר חרגה מסמכותה וכי בהתאם לעקרון חוקיות המנהל, העירייה רשאית לפעול רק במסגרת הסמכויות שהעניק לה החוק.

לטענתם, המחוקק קבע במפורש חובת מילוי שאלון כתנאי לכהונה רק ביחס לוועדה לתכנון ובנייה, ואילו המועצה נטלה לעצמה סמכות שאינה קיימת בחוק. הם טענו כי מדובר ב"אקטיביזם שיפוטי המנוגד להלכה" וכי העירייה עשתה "דין עצמי" ונטלה סמכות "יש מאין".

העותרים הוסיפו כי ההחלטות פוגעות בזכותם לבחור ולהיבחר ובזכויותיהם כנבחרי ציבור מהאופוזיציה. הם טענו גם לפגיעה קשה בפרטיות בשל הדרישה למסור במסגרת השאלון מידע הנוגע לקרובי משפחה. לשיטתם, העירייה משתמשת בטענה בדבר "ניגוד עניינים תיאורטי" כדי להרחיב את סמכותה ולהטיל עליהם מגבלות.

מנגד, עיריית הרצליה ביקשה לדחות את העתירה. לטענתה, העתירה הוגשה בשיהוי, לאחר שהעותרים נמנעו בהצבעות ולא הביעו התנגדות מהותית בזמן אמת. העירייה אף טענה כי השניים פועלים בחוסר תום לב וללא ניקיון כפיים ומשתמשים בבית המשפט ככלי ל"התנגחות פוליטית" ול"דיון תיאורטי", במקום לפתור את המחלוקת באמצעות מילוי השאלון.

לגופו של עניין טענה העירייה כי מדובר בהחלטות ניהוליות פנימיות שמטרתן למנוע ניגוד עניינים ולשמור על טוהר המידות והשקיפות. לשיטתה, עקרון מניעת ניגוד העניינים חל גם כאשר אין הוראת חוק מפורשת, והדרישה חלה באופן שווה על כלל חברי המועצה. העירייה גם דחתה את הטענה לפגיעה בלתי מוצדקת בפרטיות וטענה כי זכותם של נבחרי ציבור לפרטיות בהקשר זה מוגבלת.

השופטת דנה אמיר קבעה כי למועצת העיר קיימת סמכות לחייב את חבריה במילוי השאלון. בפסק הדין נקבע כי מדובר ב"סמכות עזר מידתית, סבירה ונדרשת במידה המתקבלת על הדעת להבטחת עיקרון העל האוסר ניגוד עניינים". עוד נקבע כי גם אם קיימת פגיעה מסוימת בפרטיות, מדובר בפגיעה מועטה, בין היתר משום שמוסרי המידע הם נבחרי ציבור שחבים בחובת אמון וגילוי.

בית המשפט הדגיש כי מטרת השאלון היא לאפשר מנגנון מניעתי וסדור שיזהה מראש מוקדים שבהם עלול חבר מועצה להימצא בניגוד עניינים, במקום להסתמך רק על דיווח נקודתי של נבחר הציבור כאשר נושא מסוים מגיע לדיון. בפסק הדין נקבע כי מידע כזה מצוי מטבע הדברים בעיקר בידי חבר המועצה עצמו, ולכן קיים צורך במנגנון שיאפשר לבחון מראש את הזיקות הרלוונטיות.

באשר לסירובם של העותרים למלא את השאלון, השופטת קבעה כי בהיותם נבחרי ציבור הם חבים בחובות אמון וגילוי, וכי "עצם הסירוב למלא את השאלון ולמסור מידע בדבר ענייניהם וזיקותיהם העלולים להעמידם בניגוד עניינים יש בו כדי להוות ראיה נסיבתית לקיומו של חשש סביר לניגוד עניינים בכל דבר ועניין המטופל על ידי הוועדות והנהלות התאגידים העירוניים הרלוונטיים". בית המשפט הוסיף כי ביכולתם להסיר את החשש באמצעות מילוי השאלון, אך הם בחרו שלא לעשות זאת.

בית המשפט בחן גם את טענת העותרים שלפיה השעייתם מהוועדות פוגעת בזכותם לבחור ולהיבחר. בפסק הדין הודגש כי סמכות לחייב אדם לבצע פעולה אינה מעניקה באופן אוטומטי לרשות היתר להשתמש בכל אמצעי אכיפה, וכי גם אכיפתה של החלטה חוקית חייבת לעמוד במבחני המידתיות והסבירות.

אלא שבמקרה הזה קבעה השופטת כי ההשעיה עומדת במבחנים הללו. בפסק הדין צוין כי כל עוד העותרים מסרבים למסור את המידע, לא ניתן להתאים עבורם הסדרי הימנעות מצומצמים שיחולו רק בנושאים שבהם קיים חשש קונקרטי לניגוד עניינים. "בהיעדר מידע זה, המצוי ברגיל בחזקתם הבלעדית של חברי המועצה עצמם, אין לה למועצה אלא 'לגדר את הסיכונים'", נקבע.

השופטת הוסיפה כי העותרים עצמם יכולים להביא לסיום ההשעיה בכל עת באמצעות מילוי השאלון. לדבריה, עובדה זו אינה הופכת כשלעצמה כל אמצעי אכיפה למידתי, אולם היא מהווה שיקול נוסף בבחינת עוצמת הפגיעה במקרה הנוכחי.

בסיכום פסק הדין קבעה השופטת כי "למועצה סמכות עזר לחייב את חבריה במילוי השאלון ולהשעות את כהונת חבריה בוועדות ובתאגידים העירוניים עד למילויו". עוד קבעה כי "משסירבו העותרים למלא את השאלון, בניגוד להחלטה מחייבת של המועצה, הם פגעו בעצם סירובם בחובת האמון אותה הם חבים". לדבריה, אף שקיימת פגיעה בזכויותיהם, "מדובר בפגיעה מצומצמת, שאין היא בלתי מידתית וסבירה בנסיבות".

בסופו של דבר נדחתה העתירה. בית המשפט ציין כי מצא ממש גם במרבית טענות הסף שהעלתה העירייה, ובהן טענות הנוגעות לשיהוי ולמידה של חוסר תום לב. לצד זאת צוין כי בעקבות העתירה תוקן פגם שנפל בשאלון המקורי, ולכן הייתה לה "תרומה מסוימת לאינטרס הציבורי". לאחר שקלול השיקולים חויבו קדושים ונחום לשלם לעיריית הרצליה הוצאות בסך 10,000 שקל בתוך 30 ימים.