השר במשרד הביטחון, בצלאל סמוטריץ׳, הצהיר אמש (שלישי) כי ישראל ביטלה את הסדרי התכנון והבנייה שנקבעו בהסכמי חברון, בכל הנוגע ליישוב היהודי בעיר, למקומות הקדושים ולאתרי המורשת היהודיים; והכתיר זאת כ״ביטול הסכמי חברון״.
לא חלפה שעה קלה, ומשרד החוץ פרסם הודעה בשפה האנגלית, שלפיה, בניגוד לדברי השר סמוטריץ׳ ״הסכם חברון לא בוטל״, וכי ״מדובר בהחלטת קבינט הנוגעת לסמכויות תכנון ובנייה ביחס לקהילה היהודית בחברון ולאתרי מורשת יהודיים בלבד״.
הפער בין שתי ההודעות אינו עניין סימנטי בלבד; הוא משקף מחלוקת עמוקה יותר במסדרונות הממשלה, באשר למשמעותו המשפטית של המהלך: האם מדובר בהפעלת סמכות תכנונית קיימת, כדוגמת הפקעת סמכויות התכנון של עיריית חברון, בפרשת בניית המעלית במערת המכפלה; או שמא מדובר בהחלטה שמטרתה שינוי מהיסוד של אחד מהסדרי היסוד שנקבעו ב״הסכמי חברון״ לפני קרוב לשלושה עשורים.
האנומליה המשפטית בחברון
כדי להבין את המחלוקת צריך לחזור אחורה בזמן, לחודש ינואר 1997. המועד בו ממשלת ישראל והרשות הפלסטינית חתמו על ״הפרוטוקול בדבר ההיערכות מחדש בחברון״, אשר השלים את ״הסכמי אוסלו״ בעיר היחידה שנותרה מחוץ למתווה הנסיגות שנקבע בהסכם הביניים. הפרוטוקול חילק את העיר לשני אזורים: H1, שהועבר לאחריות פלסטינית מלאה, ו־H2 - הכולל את היישוב היהודי, מערת המכפלה ואתרים מרכזיים נוספים - שנותר תחת אחריות ביטחונית ישראלית.
בצד חלוקת הסמכויות הביטחונית, קבע הפרוטוקול כי הסמכויות האזרחיות באזור H2 יופעלו בידי עיריית חברון, למעט עניינים הנוגעים לישראלים ולרכושם, שנותרו בידי הממשל הצבאי הישראלי. מתוך החריג הזה נולדה האנומליה המשפטית שמלווה את העיר חברון זה שלושה עשורים. מחד גיסא, עיריית חברון נבחרה להחזיק במרבית הסמכויות האזרחיות באזור H2; מאידך גיסא, ישראל המשיכה לשאת באחריות האזרחית והבטחונית לענייניהם של התושבים הישראלים המתגוררים במקום ולרכושם.
האנומליה שנוצרה הייתה חריגה גם במונחים של יהודה ושומרון. מחד, תושבי היישוב היהודי בחברון לא השתייכו למועצה מקומית או למועצה אזורית ישראלית, ומאידך הם גם לא קיבלו את כלל השירותים האזרחיים מעיריית חברון. במשך שנים פעל במקום מנגנון ייחודי, אשר סיפק שירותים מוניציפליים לתושבים הישראלים מכוח הסדרים מנהליים שונים, ללא עיגון סטטוטורי מלא.
בשנת 2017 ביקש המפקד הצבאי להסדיר את המצב המשפטי, באמצעות פרסום הצו בדבר מנהלת שירותים אזרחיים (יהודה והשומרון) (מס’ 1789). הצו הקים גוף בעל אישיות משפטית שתפקידו לספק שירותים אזרחיים לתושבי היישוב היהודי בעיר.
המהלך עורר התנגדות חריפה מצד עיריית חברון, שהגישה עתירה לבג”ץ. אלא שהעתירה לא עסקה רק בשאלת חוקיותה של המנהלת. במובנים רבים היא עסקה בשאלה רחבה יותר: מהו היקף הסמכות שנותר בידי המפקד הצבאי באזור H2 לאחר פרוטוקול חברון.
בג"ץ נהג בזהירות
עיריית חברון ביקשה להציג את הפרוטוקול כהסדר שמסר לה את כלל הסמכויות האזרחיות באזור, למעט חריגים מצומצמים ומוגדרים. ואילו המדינה טענה מנגד, כי ההסכם עצמו הותיר בידה אחריות מתמשכת בכל הנוגע לישראלים ולרכושם, וכי מכוח אחריות זו מוסמך המפקד הצבאי להקים מנגנונים שיאפשרו אספקת שירותים לאוכלוסייה הישראלית המתגוררת בעיר.
בית המשפט העליון דחה מחד גיסא, את הטענה כי עצם הקמת המנהלת מפרה את פרוטוקול חברון. מאידך גיסא, הוא בחר שלא להעניק למדינה היתר גורף לעצב מחדש את מכלול ההסדרים האזרחיים באזור H2 גם כלפי תושביה הפלסטינים של העיר חברון, מכוח החריג הנוגע לישראלים ולרכושם.
השופט דוד מינץ ראה בצו המנהלת, הסדרה של מצב קיים במטרה לאפשר מתן שירותים לתושבים הישראלים. לעומתו, השופט יצחק עמית בחר להדגיש את חריגותו של ההסדר ולהבליט את החשש מפני הרחבה עתידית של סמכויות המנהלת ודחק במדינה להבהיר שאין כוונה לעשות זאת בעתיד. השופט עופר גרוסקופף הצטרף לתוצאה בדבר דחיית העתירות, אך הדגיש כי לשיטתו הדיון נסוב סביב הסמכויות שניתנו בפועל, ולא סביב סמכויות שלא ניתנו. במילים אחרות, בג”ץ היה נכון לקבל הרחבה מסוימת של המנגנון האזרחי הישראלי בחברון, אך עשה זאת בזהירות.
הנגשת מערת המכפלה
הסוגיה התכנונית עצמה הגיעה לפתחו של בית המשפט מספר שנים מאוחר יותר, במסגרת המאבק סביב פרויקט הנגשת מערת המכפלה. לאחר שעיריית חברון והווקף סירבו לשתף פעולה עם קידום התוכנית, החליטה מועצת התכנון העליונה לעשות שימוש בסמכותה לפי סעיף 7(2) לצו בדבר חוק תכנון ערים, כפרים ובניינים (יהודה והשומרון) (מס’ 418), התשל”א–1971, וליטול לידיה את סמכויות התכנון הדרושות לקידום הפרויקט.
העתירה שהוגשה נגד המהלך נדחתה. בית המשפט קבע כי מקום שבו עיריית חברון נמנעת מלשתף פעולה ומסכלת בפועל קידום צורך תכנוני קונקרטי, מוסמכת מועצת התכנון העליונה להפעיל את סמכותה וליטול את הטיפול התכנוני לידיה.
על רקע זה, יש לבחון את ההחלטה שאושרה לאחרונה במועצת התכנון העליונה; ואת הפרשנות שהשר במשרד הביטחון סמוטריץ׳ ביקש לשוות לה: ביטול הסכמי חברון.
משמעות ההכרזה על ביטול ההסכמים
ככל שההחלטה אכן מוגבלת, כפי שרמז משרד החוץ בהודעתו, למקרים שבהם עיריית חברון אינה משתפת פעולה עם הליכי תכנון הנוגעים ליישוב היהודי ולאתרי המורשת, הרי שהיא משתלבת במסלול שכבר הוכר בפרשת הנגשת מערת המכפלה. באותה פרשה אישר בית המשפט את התערבות מועצת התכנון העליונה, לאחר שנקבע כי העירייה אינה מקדמת את ההליך התכנוני ומסכלת צורך קונקרטי.
אלא שאם ההחלטה, כפי שהצהיר השר סמוטריץ׳, מתיימרת למשוך את סמכויות התכנון כחלק ממהלך רחב יותר שתכליתו “ביטול הסכמי חברון”, הסיפור המשפטי משתנה. במקרה כזה קשה יהיה להכשיר את המהלך מכוח סעיף 7(2) לצו, שנועד למצבים שבהם עיריית חברון נמנעת מלהפעיל את סמכויותיה או מסכלת צורך תכנוני קונקרטי.
הן, משום שבבג״ץ עיריית חברון אושר צו המנהלת על יסוד הצהרת המדינה כי מדובר במנגנון שירותים אזרחיים מוגבל, שאינו גורע מסמכויות עיריית חברון בתחום התכנון והבנייה, והעובדה שהכרזה על ביטול הסכם הביניים ופרוטוקול חברון שנקלטו ויושמו בדין הפנימי של האזור באמצעות תחיקה של המפקד, ובעיקר באמצעות המנשר בדבר יישום הסכם הביניים (יהודה והשומרון) (מס' 7), התשנ"ו-1995, מסורה לכנסת בחקיקה ראשית.
לסיכום, אם תכלית ההחלטה איננה הסרת חסם תכנוני נקודתי אלא שינוי מאזן הסמכויות שנקבע בעיר בשנת 1997, ובראשם ביטול הסכמי חברון - כפי שהשר סמוטריץ׳ טען, הרי שהיא עשויה להיתקל בקשיים משפטיים.
עו״ד משה גרוניך הינו מומחה למשפט צבאי
טעינו? נתקן! אם מצאתם טעות בכתבה, נשמח שתשתפו אותנו