דו"ח מבקר המדינה: חוסר בהנגשה לאנשים עם מוגבלות בתחבורה הציבורית

אין די פתרונות להנגשת התחבורה הציבורית לאנשים עם צרכים מיוחדים או עם מוגבלויות: כך קובע דו"ח מיוחד של מבקר המדינה מתניהו אנגלמן שמתפרסם היום (שלישי). הדו"ח מחזק בעצם טענות רבות שנשמעות בנושא ושסוקרו לאורך השנים האחרונות.

נציין כי בישראל חיים קרוב ל-1.5 מיליון אנשים, שהם כ-7% מכלל האוכלוסייה, עם מוגבלויות. יותר מ-20% מבני ה-20 ומעלה הם אנשים עם מוגבלות. חלק גדול מהם נאלץ להתמודד עם כושר השתכרות נמוך (75% מבין האנשים עם מוגבלות חמורה) וקשיים במימון ההוצאות החודשיות (19% מקרב אנשים עם מוגבלות חמורה ו-11% מקרב אנשים עם מוגבלות מתונה), בהחזקת רכב (כ-63%) ובהוצאת רישיון נהיגה (כ-60%). לקשיים אלה מתלווה גם הקושי להשתמש בתחבורה הדרושה להם להתנייד באופן עצמאי.

על פי המבקר, "התאמה של הסביבה הפיזית והאנושית ליכולותיהם הפיזיות, החושיות, הרגשיות והשכליות של אנשים עם מוגבלות תואמת את עקרונות שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות, והיא נדבך חשוב המאפשר חיים עצמאיים, מכובדים ושוויוניים בקהילה, ותתרום לתפקודם. שיפור ניידות של אנשים עם מוגבלות תביא תועלות כלכליות נרחבות, כגון מוביליות חברתית וכלכלית לאנשים עם מוגבלות, הזדמנויות תעסוקה חדשות, חיסכון בגין הסעות מיוחדות, הרחבת ההזדמנויות לקבלת שירותים חיוניים, והעלאת פריון העבודה במשק".

עוד מציין מבקר כי התחבורה הציבורית חיונית לאנשים עם מוגבלות לצורך התנהלות באופן עצמאי, גישה לשירותי תעסוקה, חינוך ובריאות וקיום חיי קהילה והשתלבות בה.

ליקויים ביישום חובת ההנגשה החושית

בביקורתו, שנעשתה בין ספטמבר 2020 למרץ 2021, אנגלמן בדק, בין היתר, את ההגעה לנקודות ההסעה, נגישות תחנות ההסעה ונגישות באמצעי ההסעה. הוא מצא שישנם קשיי נסיעה בתחבורה הציבורית וכי אנשים עם מוגבלות אינם מרוצים מפתרונות ההנגשה בתחבורה הציבורית הקיימים. נוסעים עם מוגבלות קוגניטיבית או פיזית או עם מוגבלות ראייה חווים קשיים במהלך רוב הנסיעה בתחבורה הציבורית, ואילו אנשים עם מוגבלות שמיעה או מוגבלות נפשית מתקשים ביציאה מהבית, בהמתנה ובנסיעה. בהתאם לכך, שיעור האנשים עם מוגבלות המשתמשים בשירותי התחבורה השונים קטן, לעומת האוכלוסייה הכללית.

נמצא עוד כי יש היעדר חובת הנגשת אוטובוסים בין-עירוניים בחוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות. עד מועד סיום הביקורת, טרם נקבעה בחוק חובה להנגשה פיזית של אוטובוסים בין-עירוניים. כמו כן, מסקר התובנות ומהליך שיתוף הציבור עלה כי חובת הנגשה חושית של האוטובוסים הקבועה בתקנות (כריזה ומידע אלקטרוני) אינה מתקיימת באופן מלא וכי קיימים ליקויים ביישומה.

בכל הקשור להנגשת אוטובוסים עירוניים, ישנם ליקויים בהנגשתה שבגינה עלה צורך בשיפור ההנגשה בכמה תחומים עיקריים: יש בעיה בהתאמת השירות לאנשים עם מוגבלות, הכולל בין היתר עידוד נהגי אוטובוסים להתנהג באופן מכבד ומתחשב והכשרה למודעות לקשיים של אנשים עם מוגבלויות. אין הקפדה על שימוש באמצעי הנגשה כגון עצירה קרובה ככל הניתן לשפת המדרכה, שימוש בהנמכה וברמפות, תחילת נסיעה לאחר עיגון כיסא גלגלים והפעלת מערכות כריזה. בנוסף, אין הקפדה על זמני מענה מהירים של מפעילי התחב"צ (תחבורה ציבורית, ש"ד) לגבי תלונות בנושא נגישות אנשים עם מוגבלות והקפדה על זמינות ומענה של רכז נגישות מטעם מפעילי התחב"צ ויש בעייתיות בהוזלת עלות הנסיעה באוטובוס למלווה של אדם עם מוגבלות. במועד סיום הביקורת, משרד התחבורה לא הכין תוכנית מקיפה ומפורטת לטיפול בנושא, ונושא הכשרת הנהגים לא בא לידי ביטוי בדו"חות הפיקוח של משרד התחבורה.

אלפי תחנות אוטובוס לא הונגשו

הנגשת תחנות אוטובוס ודרכי הגישה לתחנות: בשנת 2019 היו כ-27,000 תחנות אוטובוס בארץ. נכון לשנה זו, נותרו כ-13,500 תחנות עירוניות שטרם הונגשו וכ-3,500 תחנות לשירות בין-עירוני שאינן מונגשות. בכ-37.5% מ-80 היישובים שנבדקו, לא הונגשו כל התחנות, וב-22.5% מהיישובים שנבדקו הונגשו פחות מ-85% מהתחנות. כמו כן, במועד סיום הביקורת, כ-16 שנה לאחר מועד התיקון לחוק השוויון, טרם התקין שר הפנים תקנות דרכים נגישות.

בקרת משרד התחבורה: משרד התחבורה לא דרש ממפעילי התחבורה הציבורית מידע על הפרסום לציבור בנושא קווים נגישים, על התקנת שילוט סטטי ועל אופן הטיפול בתלונות הציבור. עוד נמצא כי משרד התחבורה לא דרש מהרשויות המקומיות רשימה של תחנות האוטובוסים הנגישות.

נגישות רכבת ישראל – תיאום נסיעות לאנשים עם מוגבלות: לפי נוהל תיאום נסיעות ברכבת, אדם עם מוגבלות המעוניין לנסוע ברכבת יתאם את נסיעתו שעתיים מראש עם מוקד השירות של החברה. מהדו"ח עלה כי מספר האנשים עם מוגבלות שיכולים לנסוע באותו הזמן מוגבל לפי כמות התיאומים וסוג המוגבלות. עוד עלה כי ברוב תיאומי הנסיעות, תחנות המוצא הן בתחנות הרכבת במרכז הארץ, ואילו בתחנות הרכבת הפריפריאליות תיאומי נסיעות הינם בהיקף קטן.

נגישות בתחנות הרכבת: בביקורת נבדקו שמונה תחנות רכבות, שברובן יש גישה נוחה ומותאמת למשטחי ההורדה הסמוכים לכניסות לתחנה ומתחמי החניות, לאולם הכניסה או לנקודות הבידוק בכניסה. בכל התחנות שנבדקו יש סימונים מודגשים עבור ציבור הנוסעים מנקודות העלייה לקרונות הרכבת והירידה מהם בכל מתחמי אולמות הנוסעים עד הכניסה לתחנות.

פערי גובה בין הרציפים לקרונות: קיימים הבדלי גובה בין הרציף לבין המדרגה המסייעת בכניסת הנוסעים לקרון. הבדלים אלה משמעותיים לנוסעים המתניידים בכיסאות גלגלים וכן לנוסעים המתניידים באמצעים אחרים.

עוד מצאה הביקורת ליקויים ברישיונות שניתנו למוניות מונגשות. נמצא כי חולקו בישראל רישיונות להפעלת אלף מוניות נגישות, ביחס של מונית נגישה אחת ל-1,600 אנשים עם מוגבלות, לעומת מונית אחת ל-340 אנשים ללא מוגבלות. בפועל, במועד סיום הביקורת, פועלות כ-875 מוניות נגישות.

חלוקה גיאוגרפית של הרישיונות למוניות נגישות: מעיון ברשימת 19 התאגידים המחזיקים בזכויות הציבוריות, עולה כי שבעה תאגידים נמצאים באזור ירושלים, ארבעה באזור תל אביב והמרכז ושישה באזורים נוספים.

המבקר המליץ למשרד התחבורה להשלים מיפוי מקיף בקרב אנשים עם מוגבלות, ובו ייבדקו הרגלי הניידות שלהם, החסמים בשימוש שלהם בתחבורה הציבורית והסיבות לחוסר הניידות שלהם. בהתאם לכך, מומלץ לגבש הצעה לדרכים להתערבות ממשלתית שתבטיח התייחסות לכלל האנשים עם מוגבלות, לרבות בעניין פיתוחים טכנולוגיים.

מומלץ כי משרד התחבורה ישלב בתוכנית הפיקוח שלו מנגנוני פיקוח על התנהגות והכשרת נהגים, יבחן את הצורך בעדכון תקנות הנגישות לשירותי התחבורה הציבורית, לרבות קביעת נוהלי הכשרה ותכני הכשרה ויפקח על יישומן, ויציעו פעולות אופרטיביות להפעלת תחבורה בין-עירונית נגישה.

צמצום בתקציבים לביצוע תחזוקה

ביקורת נוספת שהמבקר ביצע, כמעקב, היא על פעילות חברת נתיבי ישראל (נת"י, ש"ד) בכל הקשור לתחזוקת כבישים. המבקר מצא כי מרבית הליקויים עליהם הצביע בדו"ח הביקורת בשנת 2017, תוקנו, ומה שלא תוקן או תוקן חלקית נבע בעיקר מצמצום בתקציב התחזוקה שהקצו לחברה משרד התחבורה ומשרד האוצר.

בדו"ח הביקורת הקודם, קבע אנגלמן כי על משרד התחבורה ועל משרד האוצר, בשיתוף החברה, לבדוק אם הקצאת הכספים לתחזוקת כבישים נותנת מענה הולם לצרכים, בעיקר נוכח מודל התחזוקה החדש שפיתחה החברה בשנת 2017. עוד עליהם לבדוק אם חלוקת התקציב בין התחומים מבוצעת בצורה מיטבית. פעולות אלה חיוניות כדי לאפשר לחברה לשפר תחומים שבהם עדיין יש פער בין הרצוי למצוי, בעיקר בתחום המיסעות, הריבודים, סימוני הדרך בכבישים ותאורת הכבישים.

נציין כי נתיבי ישראל היא חברה ממשלתית האחראית לתכנון, לפיתוח ולתחזוקה של רשת הכבישים הבין-עירונית בישראל, וכן לפיתוח מסילות רכבת. החברה אחראית למצאי של כ-8,500 ק"מ של כבישים על כלל רכיביהם – מיסעות, סימון וצבע, ניקוז, מעקות, תמרור ושילוט – ובכלל זה על כ-9,000 מבני דרך וגשרים.

בשנת 2017 פרסם המבקר המדינה בדו"ח שנתי 68א פרק ובו פורטו הליקויים הבאים: צמצום התקציב המיועד לתחזוקת כבישים בחברת נת"י, היעדר פיקוח של משרד התחבורה על תחזוקת הכבישים, תחזוקת מיסעות שלא לפי תוכנית מרכזית ועוד. ביקורת המעקב העלתה כי מאז שנת 2017, נקטה החברה פעולות רבות לתיקון הליקויים שהוצגו בדו"ח הביקורת הקודם ולשיפור רמת התחזוקה של הכבישים על כל רכיביהם. עם זאת, מאז 2019 קטנו התקציבים שהקצו לחברה לביצוע תחזוקת כבישים, ועל כן יש ירידה בהיקף ביצוע פעולות התחזוקה.

עוד נמצא כי התקציב 2021-2019 נמוך במידה ניכרת לעומת התקציב המתוכנן בהתאם לסיכום משנת 2016 – מכ-1,375 מיליון ש"ח בממוצע, לכ-1,106 מיליון ש"ח בממוצע בשנים אלו (ירידה בשיעורים שנעים בין 4.72% ל-34.4%). מכך עולה כי ליקוי זה טרם תוקן בעת סיום ביקורת המעקב.

תחזוקת מיסעות וריבוד כבישים: החברה ביקשה להשקיע 550 מיליון ש"ח בריבודים, אך בפועל אושרו לה 238 מיליון ש"ח בלבד. ביקורת המעקב העלתה כי היקף ריבוד הכבישים (בק"מ) שביצעה החברה בשנה שעברה ירד בכ-37% לעומת שנת 2017 – מכ-655 ק"מ לכ-410 ק"מ – וכי הסיבה העיקרית לכך היא היעדר תקציב המיועד לריבוד כבישים. מגמה זו צפויה להימשך גם בשנת 2021, כשלפי הצפי הירידה בשנת 2021 היא אף חדה יותר – בשיעור של כ-91% לעומת שנת 2017, מכ-655 ק"מ לכ-60 ק"מ בלבד – בהתאם לסך התקציבים שהוקצה לכך עד מועד סיום הביקורת, עולה כי ליקוי זה טרם תוקן בעת סיום ביקורת המעקב.

גשרים לא מתוחזקים, כבישים ללא סימוני דרך

הפיקוח והבקרה של משרד התחבורה על תחזוקת גשרים, בדו"ח הביקורת הקודם נמצא כי "משרד התחבורה לא עסק בתחזוקת גשרים ולא נתן הנחיות לתחזוקתם. מסיבה זו, החברה פועלת בתחום זה ללא ליווי מקצועי, ואת ההנחיות המקצועיות שהכינה בעניין תחזוקת גשרים לא אישר שום גורם חיצוני". ביקורת המעקב העלתה כי משרד התחבורה טרם הכין או יזם הכנת הנחיות ונהלים המסדירים את תחזוקת הגשרים. יצוין כי בתחומי התאורה וסימון כבישים, קבע משרד התחבורה הנחיות ונהלים. עולה כי ליקוי זה טרם תוקן בעת סיום ביקורת המעקב.

כן נמצא כי ירד התקציב הנוגע לתחזוקת תאורה בכבישים וכן חלה ירידה בתקציב העוסק בסימוני דרך בכבישים, מה שמונע מהחברה להשתמש בחומרים בעלי "חיים ארוכים".

המבקר קובע כעת כי על משרד התחבורה ומשרד האוצר לגבש ולאשר את מודל האחזקה, שהרי הקצאת התקציב צריכה להתייחס גם להיבט של הפגיעה הגדולה שתיגרם בשל דחיית פעולות תחזוקה מונעת, פגיעה שעלולה להפוך בסופו של דבר לתחזוקת שבר, אשר עלותה גבוהה בשיעורים ניכרים לעומת עלות תחזוקה מונעת.

על החברה להמשיך ולקדם את תחזוקת הגשרים בצורה שוטפת, לתת עדיפות לגשרים במצב תחזוקתי נחות ולהציף לפני משרד התחבורה ומשרד האוצר את חשיבות הצורך בהקצאת תקציבים מתאימים לתחזוקת הגשרים, הן כדי למנוע סכנות בטיחותיות והן כדי להקטין את עלויות התחזוקה.

מומלץ כי משרד התחבורה ומשרד האוצר יבחנו את גובה התקציב המוקצה לצורך ריבוד כבישים ויתאימו אותו לצרכים. אי-התאמתו תוביל בעתיד לעלויות גבוהות יותר לצורך תיקון הכבישים, מאחר שהחיסכון העתידי עולה על ההשקעה הצפויה.

זכויות המשתמשים ברב-קו לא הוסדרו

כמעט ארבע שנים לאחר שגילה ליקויים בכל הקשור לאסדרת השימוש ברב-קו בתחבורה הציבורית, קובע מבקר המדינה בדו"ח מעקב כי מרבית הליקויים שעליהם הצביע אז, תוקנו. לפי אנגלמן, "משרד התחבורה תיקן כחצי מהליקויים שציין משרד מבקר המדינה בדו"ח הביקורת משנת 2017, ובכלל זה הוספת עמדות לטעינת הכרטיס, הוספת אמצעים טכנולוגיים לטעינה והסדרת השימוש בכרטיס על ידי חיילי צה"ל והמשטרה".

עם זאת, דו"ח המעקב כעת קובע כי טרם הוסדר נושא הגנת הפרטיות של המשתמשים בכרטיס רב-קו וכן טרם הוסדרו סמכויות הפיקוח והאכיפה של הפקחים. המבקר פנה למשרד התחבורה והתריע על אי-תיקון ליקויים אלו.

נזכיר כי כרטיס רב-קו הוכנס לשימוש בשנת 2007 בגוש דן, והשימוש בו הורחב בהדרגה לכל הארץ ולכל מפעילי התחבורה הציבורית (תחב"צ). חלק ניכר מתשלומי הנסיעה בתחב"צ מבוצעים באמצעותו. בכל שנה מהשנים 2020-2016, פעלו בממוצע כ-3.5 מיליון כרטיסי רב-קו פעילים.

בשנת 2017, הליקויים נגעו, בין היתר, בהנפקה וטעינה של כרטיסי רב-קו, ליקויים בקשר לשחזור כרטיסי רב-קו וקבלת החזרים, ליקויים בתיקוף וחיוב של כרטיסי רב-קו וליקויים בהתקשרות להפעלת מרכז השירות ובגיבוי נתוניו.

מאז ספטמבר 2020 עד ינואר 2021, ביצע משרד מבקר המדינה ביקורת מעקב. כמו כן נבדקו בביקורת הנוכחית היערכות משרד התחבורה לאירועי סייבר לגבי מערך הנתונים של משתמשי הרב-קו, והשימוש ביישומונים (אפליקציות, ש"ד) לקבלת שירותים בתחב"צ, שהחל ב-15.12.20.

בביקורת המעקב עלה כי אף שהוחל בהליכי חקיקה לתיקון פקודת התעבורה בשנת 2018, טרם הסתיימה אסדרה חקיקתית של סמכויות הפיקוח והאכיפה בתחבורה הציבורית בעניין נסיעה ללא תשלום או ללא תיקוף כרטיס. ביקורת המעקב העלתה כי הליקוי בנושא זה תוקן במידה מועטה.

קביעת תעריף מוגדל בגין נסיעה ללא תשלום או ללא תיקוף כרטיס: בדו"ח הביקורת מ-2017 צוין כי על משרד התחבורה לבחון את האפשרות לקבוע תעריפים מוגדלים שונים, וכי עליו לשקול הבחנה בין נסיעה שהנוסע לא שילם בעדה ובין נסיעה ששולם בעדה, אך הכרטיס לא תוקף. הליקוי בנושא זה לא תוקן.

"סכנה לפגיעה בשירות לנוסעים"

בנושא אסדרת השימוש בכרטיס רב-קו – בדו"ח מ-2017 צוין כי הליך החקיקה להסדרת השימוש בכרטיסי רב-קו נמשך שנים רבות, ולכן על משרד התחבורה לבחון כיצד ניתן לקדם את הליך החקיקה. בביקורת המעקב עלה כי הליך החקיקה, כאמור, לא הושלם. בפרט לא הוסדרו זכויות המשתמשים, פעילות המנפיקים, סמכויות האכיפה והבטחת ההגנה על פרטיותם של המשתמשים בכרטיס רב-קו; זאת אף שכבר עברו יותר מ-10 שנים ממועד הצעת החוק בנושא שהכין משרד התחבורה (בשנת 2010). ביקורת המעקב העלתה כי הליקוי בנושא זה לא תוקן.

לגבי הגנת הפרטיות של משתמשי כרטיס רב-קו: בדו"ח הביקורת מ-2017 צוין כי נושא הגנת הפרטיות של משתמשי כרטיס רב-קו טרם הוסדר בחוק באופן פרטני, ולכן הנחיות הרשות למשפט, טכנולוגיה ומידע שבמשרד המשפטים (כיום הרשות להגנת הפרטיות) לתקופת הביניים, שנקבעו באפריל 2012, נמצאות בתוקף כבר חמש שנים. בביקורת המעקב עלה כי ההסדרה של תחולת הוראות חוק הגנת הפרטיות, התשמ"א-1981, על המאגרים שבהם מוחזק מידע על מחזיקי כרטיסי רב-קו עדיין לא הושלמה, וכי הנחיית הרשות למשפט, טכנולוגיה ומידע שבמשרד המשפטים שפורסמה בשנת 2012 עדיין תקפה, אף שעברו יותר משמונה שנים מאז הפרסום. ביקורת המעקב העלתה כי הליקוי בנושא זה לא תוקן.

כך גם בכל הקשור לגיבוי מרכז השירות, שכן באותו דו"ח צוין כי "אין אתר גיבוי למערך כרטיסי הרב-קו אלא רק לנתונים, דבר שמגביר את הסכנה לפגיעה בשירות לנוסעים ובהכנסות בעקבות תקיפה או תקלה במרכז השירות". בביקורת המעקב עלה כי הנושא נמצא בטיפול של משרד התחבורה, אשר פרסם מכרז בינואר 2021 למתן שירותים למשתמשי התחב"צ המחזיקים בכרטיס רב-קו. ביקורת המעקב העלתה כי הליקוי בנושא זה תוקן במידה מועטה.

המבקר מציין לחיוב את הסדרת נושא שחזור כרטיס רב-קו וקבלת החזרים, כך שנוסע יכול לקבל החזר או לשחזר כרטיס בתום 72 שעות.

טענות רבות הושמעו באחרונה מצד האוכלוסייה המבוגרת על קושי להשתמש באפליקציות ותלונות אזרחים על עמדות השימוש. המבקר קובע כעת כי "על משרד התחבורה לפעול לקבלת מידע מפולח על פעילות הזכיינים בעמדות השירות, כדי לבדוק את מגמות השימוש בעמדות השירות, ובהתאם לכך לפעול לשיפור השירות בהתאם ליעדיו. כמו כן, על משרד התחבורה לבדוק אם יש צורך בעוד מרכזי שירות, בייחוד עבור אוכלוסייה אשר מתקשה להתנייד ועבור אוכלוסייה אשר מתקשה להשתמש באמצעים הטכנולוגיים הקיימים כיום".