תיקון ולא ריסוק: מדינת ישראל זקוקה לרפורמה משפטית מאוזנת

בספטמבר 2022, סמוך לאחר פרישתי ממשרד המשפטים, פרסמתי מאמר שכותרתו ״רפורמה חיונית - מהפכה הרסנית״; ציינתי אז מה נדרש וראוי בעיניי לעשות בנושא לאחר הבחירות שנערכו בנובמבר של אותה השנה. לצערי, הממשלה שנבחרה הובילה הצעות קיצוניות, הן בתוכנן והן באופן שבו ניסו לקדמן, כך שהיו יותר קרובות למהפכה הרסנית מאשר לרפורמה חיונית.

לקראת הבחירות הקרובות, ראוי לשוב ולהזכיר כי רפורמה מאוזנת נדרשת הן כשלעצמה, נוכח בעיות וכשלים לא מעטים, והן על מנת להגביר את אמון הציבור במערכת המשפט, שהולך ונשחק זה שנים.

תנאי ראשון לרפורמה כזו הוא הכרה בכך שלא מדובר בסתם "פשרה" - אף שגם פשרה כשלעצמה אינה מילה גסה, ולא אחת היא הדרך היחידה להביא לקידום נושאים חשובים בהסכמה רחבה. אנשי הקצוות - הן אלו המדברים בלהט נחרץ על הצורך לשנות הכל מן היסוד ותוקפים בבוטות את המערכת; והן אלו המדברים בלהט נחרץ לא פחות על כך שאין כל צורך בשינוי ומגבים אוטומטית את המערכת  -  צריכים להכיר בכך שהנחרצות והלהט לא הופכים דבריהם לאמת.

אנשי ה"עולם ישן עדי יסוד נחריבה" (כמילות שיר האינטרציונל) צריכים להכיר בכך שאין דמוקרטיה בעולם שבה בכל ארבעת הנושאים המצב הוא כפי שהוצע תחילה על ידי מובילי הרפורמה בממשלה היוצאת: ביקורת חוקתית רק ברוב מוחלט של כל שופטי העליון ופסקת התגברות ברוב של 61 ח"כים בלבד; ביטול כליל של עילת הסבירות; בחירה פוליטית של יועמ"שים; ושליטה מוחלטת של הקואליציה בוועדה לבחירת שופטים.

מנגד, על "נטורי קרתא" של המשפט, אלו שבעיניהם כל תזוזה ושינוי יקריסו באחת את "חומת הדמוקרטיה", להכיר בכך שאין דמוקרטיה בעולם שבה בכל ארבעת הנושאים הללו המצב הוא כפי שקיים היום במדינת ישראל: בג"ץ שיכול לפסול חוקי יסוד מבלי שהוענקה לו סמכות מפורשת לכך, ומבלי שיש חוקה פורמלית ומוסכמת; עילת סבירות רחבה שחלה אף על מינויים של נבחרי ציבור; יועצים משפטיים שעמדתם המשפטית מחייבת; וטו לשופטים על מינויים לבית המשפט העליון.

אין דמוקרטיה בעולם שבה המצב הוא כפי שהציעה הממשלה, וגם לא כפי שקיים כיום בישראל. מתבקש איפוא תיקון ושינוי ממשי - התפתחותי ולא מהפכני

אבולוציה ולא רבולוציה

יש דמוקרטיות שבהן יש חלק מארבעת הנושאים הללו, אך כאמור אין דמוקרטיה שבה המצב בכל ארבעת הנושאים הוא כפי שהציעה הממשלה, או כפי שקיים היום בישראל.

ככלל, אני בעד ש"מציון תצא תורה", כחזון אחרית הימים של ישעיהו, אך אין צורך ש"מציון תצא דמוקרטיה", ודווקא במדינתנו המקוטבת נמציא שיטה דמוקרטית חדשה שלא קיימת בעולם. המסקנה הבלתי נמנעת היא אפוא ששינוי המצב הנוכחי חיוני - אך לא בדרך המסוכנת שהציעה הקואליציה היוצאת. את התיקון יש לעשות בדרך של אבולוציה ולא רבולוציה, כשבכל אחד מהנושאים האלו ראוי ונדרש לעשות שינוי ממשי - התפתחותי ולא מהפכני.

הצעות בכיוון זה העליתי כבר בסמוך להכרזת ה"רפורמה" ההיא, שהפכה ל"מהפכה", ובינתיים נפחה את נשמתה. מקוצר היריעה נביאן כאן על קצה המזלג: א. סמכות לבג"ץ לפסול חוקים רק בהרכב רחב וברוב מיוחד, וחקיקת יסוד שתיעשה רק בהליך מיוחד בכנסת וברוב רחב, וכך תזכה לחסינות מביקורת חוקתית מהותית (זאת במסגרת חקיקת החוק החיוני ביותר ברפורמה מאוזנת - חוק יסוד: החקיקה); ב. צמצום השימוש בעילת הסבירות למקרים ראויים ולא ביטולה כליל באופן ה"שופך את התינוק עם המים"; ג. שמירת כוחו המחייב של היועמ"ש, אך צמצום השימוש מצידו ב"מניעה משפטית" למקרי קצה מובהקים, ויצירת מנגנון מאוזן שיאפשר העברה מתפקיד של יועמ"שים משרדיים במקרים חריגים; ד. ביטול זכות הווטו לשופטים במינויים לעליון, במקביל לקביעת הרכב ועדה שלא יאפשר לקואליציה שליטה בלעדית במינויים שתיצור פוליטיזציית יתר מסוכנת.

להצעות אלו נדרש להוסיף גם את תיקון חוק נציבות הביקורת על מייצגי המדינה, ומתן "שיניים" לחוק כפי שדרשו כל הנציבים; וכן תיקוני חקיקה ונהלים שיאפשרו שיפור ממשי בשירות לאזרח וצמצום משמעותי של זמני ההליכים השיפוטיים.

סכנת מונעי הפשרה

אין תשובה נכונה אחת בלבד להצעות לתיקון, אך ההבנה כי על הכיוון להיות תיקון ולא ריסוק היא החשובה. הצעות מעין אלו עלו בשעתו גם על ידי קבוצות שבהן ניסינו להביא להסכמות, וגם במסגרת השיח בבית הנשיא. החוויה המתסכלת החרוטה בי היטב ממגעי הפשרה, היא שבחדרים סגורים הגענו להסכמות על יותר מ־90 אחוז מהנושאים. ועדיין, ה"אקסטרה מייל" הנוסף לא התאפשר בעיקר בשל יראת המנהיגים מאנשי הקצוות במחנותיהם; אותו "בייס" - אמיתי או מדומיין - שהמנהיגים חששו מזעמו על נכונותם להתפשר ועל זניחתם את "האמת המוחלטת" לדידו.

גופים שונים וחשובים, שבחלקם אני מעורב, הכינו הצעות ברוח זו ל"יום שאחרי" הבחירות. השינוי והתיקון הם חיוניים ובלתי נמנעים. יש לייחל שכל ממשלה חדשה שתיכון לאחר הבחירות תפעל בדרך שונה מזו היוצאת, ותשכיל להוביל רפורמה מאוזנת שתביא לתיקון ולא לניתוץ, לחיזוק ולא לריסוק. מערכת המשפט זקוקה לכך; מדינת ישראל זקוקה לכך.

הכותב כיהן כמשנה הבכיר ליועץ המשפטי לממשלה, וכיום שותף בכיר וראש מחלקת משפט ציבורי, רגולציה וניהול משברים במשרד פירון