תלמידי השכבות החלשות - מתוקצבים פחות

דו"ח חריף נגד משרדי החינוך, האוצר והפנים: קיימים ליקויים מהותיים בתהליכי התכנון, ההקצאה, הפיקוח והבקרה על תקציב החינוך, כך עלה מבדיקת משרד מבקר המדינה בחודשים אפריל 2015 עד פברואר 2016. הבדיקה כללה היבטים בתכנון תקציב משרד החינוך, בפיקוח ובבקרה על ביצועו. הביקורת נעשתה במנהל כלכלה ותקציבים, בחשבות ובמינהל הפדגוגי שבמשרד החינוך, ובאגף התקציבים ובאגף החשב הכללי שבמשרד האוצר.

ביקורת מהותית בדו"ח מציינת כי משרדי החינוך, הפנים והאוצר אינם מרכזים את המידע על נתוני ההוצאה הכוללת לחינוך בצורה שיטתית וסדורה, כך שתמונת המצב המוצגת למקבלי ההחלטות חלקית וחסרה ואינה מאפשרת להם להקצות משאבים באופן מושכל, יעיל ושוויוני להפעלת מערכת החינוך.

ליקוי נוסף נוגע להיעדר תקצוב דיפרנציאלי בחטיבה העליונה, הפוגע בשכבות החלשות. הדו"ח מעלה כי התקצוב הדיפרנציאלי נקבע על פי תמונת מצב חלקית בלבד, ולפיכך אין ביכולתו של משרד החינוך לדעת באיזו מידה הוא מצמצם את הפער בהקצאת המשאבים בין מוסדות החינוך היסודי, ועד כמה הוא יעיל בחיזוק עקרון השוויון במערכת החינוך ובמתן הזדמנות שווה לכל תלמיד. 

זאת ועוד, משרד החינוך לא יישם תקצוב דיפרנציאלי בחטיבה העליונה, כך שלא זו בלבד שהתלמידים הנמנים עם השכבות החלשות ביותר אינם נהנים מהעדפה מתקנת רציפה בתקצוב ביחס לתלמידים הנמנים עם השכבות המבוססות יותר, אלא שתקצובם בפועל אף נופל במידה ניכרת מזה שהתלמידים בני השכבות המבוססות יותר נהנים ממנו. 

נקודה נוספת מעלה כי אי אפשר לקבל מתכנית העבודה של המנהל הפדגוגי מידע על מקורות המימון של כל משימה ועל היקפה התקציבי. אמנם בתכניות העבודה של אגפי המשרד צוינו עלויותיהן הכספיות של כמה מהמשימות, אולם בהתייחס למשימות אחרות, צוינו המשאבים הנדרשים במונחים לא כספיים, ובעבור מקצת המשימות, אין כלל מידע על עלויותיהן. 

כמו כן, אין בידי משרד החינוך כלי בקרה אשר מאפשר לרכז את נתוני התשומות ומסייע לנתח את הקשר בין תשומות לתפוקות במערכת החינוך. על אף החלטת הממשלה משנת 2011 להקים לשם כך מערכת מידע במשרד החינוך, עד למועד סיום הביקורת החלטה זו לא יושמה.

 

ליקויים נוספים העולים מהדו"ח

מדי שנה בשנה, רבות מהתקנות המוצגות בהוראות התקציב עוברות שינויים ניכרים במשך שנת התקציב, כך שהתקציב המקורי שמשרד החינוך מגבש בשיתוף עם משרד האוצר ובאישור הכנסת אינו משקף את מדיניות המשרד ואת תכנית העבודה שלו. בנוסף, משרד החינוך לא קבע נוהלי בקרה מובנים לחשבות אשר לתקציב המועבר למוסדות החינוך ולא הגדיר את מאפייני הדיווח הנדרשים ממוסדות החינוך לבקרה על תקציבים אלו.

כמו כן, חשבי השכר אינם מבצעים בקרה ופיקוח לאימות אמינות הנתונים המוזנים ואינם משווים ביניהם ובין מסגרת המשאבים שהוקצתה למוסד ולכן חישוב השכר עלול להיות שגוי. ליקוי נוסף מצביע כי בחטיבה העליונה משרד החינוך מסתפק בהצהרה של המנהלים אשר למצבת התלמידים ולמגמות הלימוד במוסד הלימוד ואינו עורך בקרה עצמאית על דיווחים אלו.

עוד על פי הביקורת, משרד החינוך מתקצב מדי שנה בשנה את הרשויות המקומיות ב-13 מיליארד ש"ח, בעיקר למימון שעות ההוראה בחטיבה העליונה. אף שהיקף הכספים רחב, משרדי החינוך, האוצר והפנים לא הסדירו מערך לפיקוח ולבקרה כדי לוודא שכספים אלו משמשים לייעודם.

 

המלצות הדו"ח

על רקע כל זה, הדו"ח ממליץ, בין היתר, על משרדי החינוך, הפנים והאוצר לפעול להקמת מערכת שתציג מידע מלא ושלם על ההוצאה הלאומית בתחום החינוך, כך שתרכז את המידע על כלל המשאבים המממנים את מערכת החינוך, ובכלל זה על תקציבי הרשויות המקומיות, כמו גם כספים ממקורות חוץ-תקציביים, כמו תשלומי הורים, תרומות ותקציבי פעילות שבמימון המגזר העסקי והמגזר השלישי. 

כך יוכלו המשרדים לשפר את תהליך קבלת ההחלטות ולהגביר את השקיפות כלפי המחוקק וכלפי הציבור. בנוסף, ראוי שמשרד החינוך יפעל בהקדם לגיבוש של דגם דיפרנציאלי כולל לתקצוב החטיבה העליונה על בסיס חברתי-כלכלי וליישומו. כמו כן, בעת יישום התקצוב הדיפרנציאלי, ראוי שמשרד החינוך יתחשב בכל המקורות והמשאבים שכלל הגורמים מפנים למערכת החינוך כדי לצמצם את הפערים החברתיים-כלכליים בין התלמידים. 

עוד ממליץ הדו"ח כי על משרד האוצר ומשרד החינוך לבחון מנגנון תקצוב שיאפשר למשרד החינוך לממש את יעדיו הפדגוגיים תוך עמידה באילוצי התקציב. מנגנון כזה יאפשר גם לבחון חלופות ואת עלותן, וכך לייעל את תפעול מערכת החינוך. על משרד החינוך ומשרד האוצר לשפר את תכנון התקציב ולהתאימו ככל האפשר לתכניות העבודה המשרדיות תוך בחינה של יכולת היחידות לבצען. 

על המשרדים לבחון את התקציב הנדרש לפעילויות שבהן נעשים שינויים ניכרים בתקציב, ובהתאם לכך להתאים את תקציבי הבסיס לצרכים האמיתיים והמוכרים של יחידות המשרד, כך לפי הדו"ח. בנוסף, על הנהלת משרד החינוך להגדיר מדדי בקרה לבחינת ביצוע התקציב. מנגנון היישום והמעקב אחר תכניות פדגוגיות חייב לאפשר בחינה של מידת העמידה במדדי התפוקה וההוצאה הכספיים. על בסיס תוצאות הבקרה על מדדי התפוקה הכספיים בשנה החולפת, אפשר יהיה לתכנן טוב יותר את התקציב לשנה הבאה ולבחון בצורה מיטבית דרכים חלופיות להשגת יעדי המשרד.

 

תגובות: 

ח"כ קארין אלהרר (יש עתיד), יו"ר הוועדה לביקורת המדינה: "הכשלים המוצגים מופיעים בדיוק בימים בהם המורים בישראל נאבקים את מאבק חייהם על שכרם הבסיסי ונאלצים להתחנן לקבל כסף שנקבע להם על פי חוק. בכוונתי לזמן את גורמי משרד החינוך ולהבין איך הגענו למצב הזה. ראוי שאנשי המשרד והשר העומד בראש ידעו היכן נמצא כל שקל ושקל של הציבור בישראל".

תגובת משרד האוצר: "משרד האוצר רואה חשיבות רבה בדוח מבקר המדינה, ילמד את הערותיו ויפעל לתיקון הליקויים שעלו בו. המשרד פועל בשנים האחרונות להגברת השקיפות התקציבית במערכת החינוך, ליצירת שיטת תקצוב דיפרנציאלית בכל שלבי הגיל, בשיפור היעילות במערכת החינוך באמצעות מדידה והערכה וקביעת יעדים מספריים ברורים".

תגובת משרד החינוך: "משרד החינוך מפעיל מערכות מידע מתקדמות ומתוחכמות, וקיים ניתור חדיש שמתעדכן בכל רגע נתון ומאפשר שליטה מוחלטת על כל הכספים שמועברים על ידי משרד  למערכת החינוך. המידע הזה פתוח וזמין לכל, שכן תקציב משרד החינוך שקוף באופן מוחלט. לאתר המשרד הועלתה מערכת שקיפות מתקדמת, בה מוצגים באופן נגיש וידידותי כל התקציבים שמשרד החינוך מקצה לרשויות מקומיות ולבתי הספר, בכל אפיקי התקצוב השונים (שעות הוראה, שירותי עזר, מעטפת, תכניות חינוכיות משלימות בהקצבות וברכישת שירותים). המערכת מאפשרת לכל אזרח לבחון את ההקצאה של המשרד ברמת מוסד חינוכי, לפי מגוון חיתוכים. בין היתר נתוני המערכת מאפשרים גם ניתוח תכניות עבודה שונות של המשרד. חשוב להבין שמשרד החינוך מנצל למעלה מ-99% מתקציבו בשנים האחרונות. כדי לצמצם את היקף השינויים התקציביים, בתהליך משותף עם אגף התקציבים במשרד האוצר, החל מתקציב 2016 הוסדרה בבסיס התקציב שורה ארוכה של נושאים. כמו כן נערך שינוי במבנה תקציב משרד החינוך, ואוחדו תכניות ותקנות תקציביות, בכדי לפשט תהליכים, לחתור לשקיפות ולהוביל לצמצום שינויים תקציביים במהלך השנה".

טעינו? נתקן! אם מצאתם טעות בכתבה, נשמח שתשתפו אותנו