קבלן מוכר מאד מאזור הדרום שהגיע לדרום אפריקה לבנות פרויקט מגורים גדול, מספר שהגיש לוועדה המקומית תוכנית בנייה מסודרת בחתימת מהנדס ואדריכל מקומי ונמסר לו שיבוא בעוד שבוע לקבל היתר בנייה. הוא חשב שמישהו פה התבלבל. בישראל, תהליך דומה לוקח שלוש שנים במקרה הטוב.
319 ימים - זה הזמן הממוצע והבלתי ייאמן לקבלת היתר בנייה תואם תוכנית בניין עיר מאושרת. במקרה שהבקשה להיתר כוללת גם הקלות או שימושים חורגים, משך זמן קבלת ההיתר גולש ל-407 ימים בממוצע.
את המספרים הללו כתב לפני כשנתיים מבקר המדינה ומאז לא השתנה דבר. מדוייק יותר לומר כי, ככל הנראה, המצב רק החמיר. מעבר של דיוני ועדות התכנון אל מחוזות הזום בתקופת הקורונה שיבש עוד יותר את לוחות הזמנים ומשך הזמן להוצאת היתר הבנייה התארך בכחצי שנה. בתחום התמ"א 38 המצב חמור עוד יותר, ולפי דו"ח הרשות להתחדשות עירונית משנת 2020, משך הזמן להוצאת היתר מכוח תמ"א 38 אורך כשלוש שנים.
הוצאת היתרי הבנייה מהווה "החולייה החלשה" בתהליך פס הייצור של דירות בישראל. המדינה מטפלת בהגדלת מלאי הקרקעות, ברגולציה ובכוח אדם זר לבנייה. לצד זאת, היכולות, הכלים והתקציבים של הרשויות המקומיות לטיפול בהיתרי בנייה לא באמת משתפרים בשנים האחרונות ולמעשה, הופכים להיות צוואר הבקבוק המרכזי בבירוקרטיה המעצימה את משבר הדיור בישראל.
מדינת ישראל ניצבת באחד המקומות האחרונים במדד היתרי הבנייה העולמי (מקום 35), ולעיתים אף השוו אותה במדדים העולמיים להליכי הבירוקרטיה בסוריה, כשמרבית מדינות אפריקה עוקפות אותנו. חיפשתם קשר בין תל אביב לדמשק? קיבלתם!
לדברי מאיר שמחה, סמנכ"ל תכנון והנדסה בחברת 'אזורים', "אין כל ספק שאם יזם היה יכול להוציא היתרי בנייה בפרק זמן סביר ונתון מראש, היינו בונים יותר דירות. חד משמעית. יש להגדיר את קיצור משך הוצאת היתרי הבנייה כיעד אסטרטגי״.
בזמן שגלגלי מוסדות התכנון מסתובבים בחריקה מתמדת, במערכת המשפט, הפסיקות מעודדות יותר. לפני מספר חודשים ביטל בית משפט המחוזי בתל אביב הסכם שחתם יזם לקידום פרויקט תמ"א 38 ברחוב ז'בוטינסקי בתל-אביב, לאחר שבנייתו התעכבה משך 6 שנים. בפסק הדין כתב השופט יהושע גייפמן, "בביצוע פרויקט תמ"א 38 יש חשיבות רבה לממד הזמן. בעלי הדירות מעוניינים להתקשר עם יזם כדי להשביח את רכושם ולחזק את הבניין תוך פרק זמן קצוב".
התחדשות זוחלת
תהליכי התחדשות עירונית, הם בין תהליכי הבנייה המורכבים ביותר לתכנון ומימוש וכוללים גורמים רבים. כשמדובר בבנייה שאינה על קרקע פנויה, אלא בשטח שכבר מיושב וחיים בו אנשים, השיקולים והצרכים של הגורמים המעורבים תופסים משקל נוסף: הרשות מקומית צריכה לדאוג שמערך התשתיות הקיים מסוגל להכיל את צרכי התושבים החדשים; הדיירים עצמם צריכים לעקור את חייהם לצורך מימוש הפרויקט והסביבה צריכה להכיל את כמות התושבים שנוספה.
אלי רוזנטל מנכ"ל ארגון הקבלנים והבונים מחוז תל אביב והמרכז מסביר: ״לצערי לא תמיד הרשויות המקומיות מקבלות בברכה פרויקטים של התחדשות עירונית ולא בכל רשות יש תוכנית מתאר סדורה לאותו מתחם, כך שלוקח זמן רב לקבלת אישור המהנדסים. זה תהליך שהוא נכון בהוצאת היתר בנייה בכל פרויקט, על אחת כמה וכמה בפרויקטים להתחדשות עירונית. הסבך הבירוקרטי אינו נעצר בוועדה המקומית, אלא עובר לאחר מכן לוועדה המחוזית שצריכה לאשר ולהחזיר את התוכנית חזרה לוועדה המקומית. המעבר בין כל הוועדות, גורם לכך שתהליכי פינוי בינוי יכולים להימשך שנים רבות ובפועל מי שבעיקר משלם את המחיר הם הדיירים הוותיקים שמתגוררים בבתים ישנים עם סכנת התמוטטות והציבור הרחב, שסובל ממחסור בהיצע של דירות".
רונית שבירו, מבעלי קבוצת שבירו טוענת שעל הרשויות המקומיות לפעול בשקיפות בכל הקשור לתכנון. "ועדות התכנון בעיריות הפכו מזמן למגרש מאבקים פוליטיים במיוחד בישיבתן כמועצות עיר. ראוי שראשי ערים בקדנציה שלהם יקבעו כללי ברזל לאחוזי הבנייה למגורים, לשב"ס, אחוזי דירות להשכרה ומידת הגמישות בתכנון המותרת לוועדה".
בהתייחסה לאחריות הממשלה קוראת שבירו להקים ועדות ייעודיות. "עדיף שהממשלה תמנה גופים חיצוניים, לא תלויים, שיעסקו רק במתן החלטות מכוח ועדות הבנייה, ויעניקו שירות למספר עיריות בעת ובעונה אחת. שזו תהיה עבודתם הבלעדית. מגישי ההיתר יחויבו באגרת השתתפות קבועה, זאת כדי שהוועדה תוכל לממן את הוצאותיה באופן עצמאי, ואלה יהוו "כבתי חרושת" למתן החלטות בנייה, בהתאם למנדט שיקבלו מראשי הערים".
עינת גנון, סמנכ"לית הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, מנסה לייצר תמונה אופטימית ומסבירה: "הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית פועלת כל העת לאיתור חסמים, לצד יצירת פתרונות להסרתם ומנגנונים לייעול התהליכים המורכבים, תוך שיתוף פעולה עם כל הגורמים המעורבים. אנו רואים יותר ויותר פרויקטים שהליכי התכנון והרישוי בהם מתקצרים והם בעלי איכות תכנונית גבוהה".
מחסום ה-90 יום
מול כל הכוונות הטובות, בסופו של דבר, שראש עירייה לא מעוניין ביציאתה של תוכנית אל הפועל, על פיו יישק דבר. אמיר לוטן, מנהל תחום התחדשות עירונית בחברת לוינשטיין, מתקשה להסתיר את התסכול: ״אני לא מבין את הטמטום שהפקידים בעירייה לא מספיקים לעבור על הבקשות להיתר תוך 90 ימים, ולאחר מכן הן נופלות. לא יכול להיות שאנו משקיעים זמן ומגישים את הבקשות שיקדמו את הפרויקטים ובגלל חוסר עמידה בזמנים, בפרק זמן של שלושה חודשים, אנחנו צריכים להתחיל את כל ההליך מחדש. ועדת ערר צריכה ללכת עם מדיניות הממשלה, להוסיף יחידות דיור ולהתאים את עצמה לתוכניות והישגים הנדרשים״, מוסיף לוטן.
הקלות? בעיקר תקלות
לדברי עו"ד עידן בן-עמי, ממשרד עורכי הדין צבי שוב, הסיבות לעיכוב במתן היתר בנייה הן רבות. לדבריו, "ריבוי הגורמים המקצועיים המעורבים בבקשה להיתר העלולים לגרום לעיכובים בקידום בקשות. כמו-כן בקשות ודרישות המונעות או מעכבות את המשך הטיפול בבקשה וכן התנגדויות המוגשות על-ידי צדדים שלישיים לבקשות להיתר, שעשויות לעכב ואף למנוע לחלוטין הוצאת ההיתר".
גורם משמעותי להתמשכות הליכי הרישוי נובע מהגשתן של בקשות במסלול הקלות, המאפשרות סטייה מהוראות התוכנית המאושרות. מסתבר שכלי זה נמצא בשימוש תדיר. מדו"ח מבקר המדינה עולה כי, כ-35% מהבקשות להיתר הינן בקשות שאושרו במסלול הכולל הקלות, ומשכך ההליך מחייב פרסום להתנגדויות ודיון בהן, כלומר, פועל יוצא הוא התמשכות ההליך התכנוני ודחיית מועד קבלת ההיתר.
המחוקק ער לנתונים הללו ולפיכך בוחן אפשרות כי במסגרת הליכי הרישוי יצומצמו הבקשות הכוללות הקלות, מה שיפחית את העומס על מוסדות התכנון ויגביר את הוודאות למבקשי ההיתרים.
סופר אדריכל
במדינות רבות בעולם הליך הרישוי העצמי הוא נפוץ ובו האדריכל ושאר הגורמים המטפלים בפרויקט חותמים שהבקשה להיתר תואמת את ההנחיות המקומיות. כמו-כן נעשית בדיקה נקודתית שבודקת התאמת הבקשה לזכויות ולשטחים. מי שנושא באחריות הוא בעי המקצוע שחותם על הבקשה וזה רלוונטי בכל אחד מהמרכיבים של הבניין לרבות כיבוי אש, נגישות וקונסטרוקציה.
לאחרונה פורסם במסגרת חוק ההסדרים תיקון נוסף לחוק התכנון והבנייה המאפשר לאדריכלים בעלי ניסיון וותק בעבודה לחתום על בקשות להיתר בנייה לבניין שגובהו עד 10 קומות.
התיקון יאפשר להוציא היתר בנייה במהירות רבה מבלי להיקלע לסבך הבירוקרטיה המאפיינת את הרישוי בימים אלה. יחד עם זאת, יש בו סיכונים רבים, שכן כל סטיה מהוראות החוקים, התקנות והתוכניות החלות, מאפשרת לרשויות המקומיות לנקוט בצעדים משפטיים נגד בעלי העניין.
למעשה, זו הפעם השלישית שמדינת ישראל עושה ניסיון להאציל סמכות לאדריכלים בקידום הליך הרישוי. הניסיון הראשון התרחש בראשית שנות התשעים, אם כי מעטים מאד העזו להסתכן ולקבל על עצמם את האחריות, כך שמאז, תוקפו של החוק לא הוארך. ניסיון שני נעשה בשנת 2005, אך התקנות הנלוות לחוק לא הושלמו מסיבות פוליטיות והיוזמה לא צלחה. הפעם, כמו בפעמים קודמות, יש ליוזמה מתנגדים, בעיקר מקרב השלטון המקומי.
"בישראל לא בודקים כלל את ההיבט המהותי של הקונסטרוקציה, את החישובים ויציבות המבנה, אלא רק את החתימה של הקונסטרוקטור. אם אין גורם שמבקר את בעלי המקצוע במרכיב החשוב ביותר שהוא יציבות הבניין, אין סיבה שיהיו גורמים כאלה שיבדקו את שאר האלמנטים", כך טוען אמיר הלר, משנה למנכ"ל בקבוצת אלמוג. "אנחנו יודעים שכאשר הקונסטרוקטור חותם, הוא עושה זאת לאחר בדיקות מעמיקות, וכך נכון לעשות עם כל שאר בעלי המקצוע הקשורים להיתר. ההליך העירוני יכול להיות פשוט וקצר אם רק יתמקדו בדברים שחשובים לעירייה מבחינת עיצוב עירוני, גבהים, שטחים והתאמת זכויות לתב"ע״, מוסיף הלר.
מאחורי היוזמה לרישוי עצמי עומדת תפיסת העולם כי המתכננים, והאדריכלים בראשם, מייצגים את הרשויות בפני היזמים ובעלי הקרקע בעת שהם מכהנים כמורשים להיתר. ״תפיסה זו צריכה לשמש נר לרגלי הרשויות המקומיות, שכן רישוי עצמי מותנה באמון מלא בין הצדדים. הצלחת המיזם תאפשר לשחרר את מחלקות הרישוי של הרשויות המקומיות מחלק גדול ממשימותיהם ותקל על מצוקת כוח האדם״, אומר האדריכל הוותיק בני פרי. "תנאי נוסף להצלחה", מוסיף פרי, "הוא הסכמת חברות הביטוח להעניק לאדריכלים כיסוי ביטוחי מלא במסלול הזה."
האדריכל אייל אפל מוסיף כי, ״ישנם בישראל אדריכלים ומהנדסים ותיקים עם הרבה מאוד ניסיון שצריך לתת להם מנדט, בדיוק כמו המנדט שקיבלו רואי החשבון עם עריכת הדוח השנתי. לא יכול להיות שכל היתר בנייה יבדקו 40 פקידים שונים. צריך להטיל יותר סמכות לאדריכלים ומהנדסים על מנת להקל באופן מיידי בהליכי הרישוי".
כנראה שרק לאחר ביצוע מספר פרוייקטים ברישוי עצמי אפשר יהיה לדעת אם נסללה הדרך להצלחה, וזמני הרישוי באמת התקצרו באופן משמעותי. הצלחה כזאת תגדיל את האמון של הרשויות המקומיות בהליך ותאפשר להרחיב את השימוש בו.
150 יום להיתר
"הפכנו להיות מדינת עולם שלישי בבירוקרטיה. יותר גרוע מהמדינות הקומוניסטיות בתקופתן השחורה", תוקף משה מילר, בעליה של קבוצת שובל העוסקת ביזום ובבנייה. "ההתנהלות מול הרשויות המקומיות היא בלתי אפשרית. יזמים ממש יורקים דם עבור כל בקשה ועבור כל היתר, ובמקום לעזור ליזמים ולקדם היתר שיוכלו לקדם בנייה בזמנים סבירים, ולפתח שטחי מסחר ותעסוקה, נתקלים היזמים בעומסים בלתי סבירים ובקושי רב להתנהל מול הרשויות. מזה כמה שנים מדברים על רישוי עצמי, אבל גם הרפורמה הזו לא מתממשת. ישראל היא מהמדינות המפגרות בעולם בכל הנוגע לבירוקרטיה. אפילו אם יזם מבקש היתר במסגרת מסלול ירוק, תעבור שנה וחצי עד שנתיים מינימום, עד שיקבל היתר בנייה״.
ארז בהריר, משנה למנכ״ל שיכון ובינוי נדל״ן, מנסה למצוא פתרון ואומר: ״ניתן לצמצם משמעותית את הבירוקרטיה באמצעות מספר צעדים פשוטים. הראשון שבהם, הוא הסדרת מדיניות ההקלות באופן שקוף וברור. יישום נכון של מדיניות זו תביא להסדרה כוללת, של המותר והאסור לבנייה. גובה, מספר יחידות דיור, צפיפות, קווי בניין וכל נושא שנדרשת לגביו הקלה. מדיניות אחידה מסוג זה תוביל לשקיפות וודאות ליזמים ותקצר את תהליך גיבוש הפרויקט וההסכמות הנדרשות עם הרשות המקומית"
"בנוסף", לדברי בהריר, "יש צורך ביצירת תמריץ חיובי לרשויות לקיצור לוחות הזמנים להוצאת היתר. כל רשות מכירה היטב את צווארי הבקבוק והחסמים הייחודיים בתחומה. כמהלך משלים, נדרש לתגבר ולהוסיף תקנים ותקציבים כדי לתת לרשויות כלים לטיפול יעיל בהיקפי ההיתרים שבטיפולן״.
חסם נוסף שראוי להתעכב עליו הוא תיק מידע - עוד חובה שחלה על היזם וראוי היה כי תתייתר באמצעות הנגשת המידע באינטרנט, כפי שנהוג במרבית מדינות המערב. ״אני מציע לממשלה״, ממשיך מילר, ״להקים צוות ביחד עם היזמים והקבלנים ולא לאנוס אותנו, כי טוב לא ייצא מזה. בממשלה נפגשים איתנו, שומעים אותנו אבל לא מקשיבים לנו".
מאיר שמחה, סמנכ"ל תכנון והנדסה בחברת 'אזורים', אומר: ״אני מציע להוציא לפועל בהקדם את מיקור החוץ המתוכנן - תהליך הרישוי באמצעות מכוני בקרה. כך, האחריות תועבר מהרשות שחוששת מלקיחת אחריות ואין לה את המוטיבציה לכך – למכוני בקרה. אם עושים זאת הרשות המקומית חייבת לוותר על המנדט של הנפקת היתרי הבנייה. מדובר בוויתור ממש שגורר ויתור על שליטה בבנייה בתחום הרשות המקומית, אחרת נמצא את עצמנו בתוצאה הפוכה של תהליכים כפולים. כיום, הרפורמה של הרישוי העצמי צריכה להיכנס לתוקף, אך עד שזה יקרה יש לייצר כוח אדם מיומן ואיכותי הנמדד על-פי יעדים ומספר ההיתרים שהוא מאשר״.
תא״ל במיל' איתן לוי, בעלים בחברת יזמות הנדל"ן 'אילה אגם': "היתרי בנייה רבים מהווים חסם מרכזי בגלל תב"עות לא שלמות. הרשויות יוצאות למכרזים פעמים רבות כאשר התב"ע לא מושלמת ואת ההשלמות וההתאמות היזמים נאלצים לעשות על חשבון זמנם. כמעט ולא קיים "מסלול מהיר" שלא דורש תיקונים והתאמות לפי דרישות הרשות, כגון הגדלת צפיפות ופערים תכנוניים והנדסיים שלוקחים את היזמים צעד אחרונה ומעכבים את קידום ההליך. ככל שיפנימו שהפתרון נעוץ בכך, שעל התב"ע להיות שלמה, ללא לקונות או תוספות על הדרך מצד גורמי התכנון, כך יאפשרו ליזמים וודאות גבוהה יותר".
מאיר טל, מנכ"ל קבוצת כנען, אומר: "נדמה שהקושי המרכזי באישור התוכניות קשור ליכולת של השלטון המקומי לעמוד ביעדים ובמטרות במסגרת לוחות זמנים שנקבעו. מהלך חייו של פרויקט פינוי בינוי נמשך בממוצע 12 שנים. בזמן הזה יכולים להתחלף ראשי ערים, מהנדסים, בעלי תפקידים שונים ובטח הרכבי ועדות. זה בסדר כל עוד מוציאים לדרך תוכניות וממשיכים לכבד הסכמים ולעמוד בהתחייבויות שנקבעו קודם לכן. על מקבלי ההחלטות להתוות דרך באמצעות חקיקה שוויונית וגורפת שתמנע מגחמות של פרנסי הערים לקבוע את גורלם של תושבים החיים בבתים מתפוררים וממתינים לישועה שתבוא מרה"ע זה, או הבא אחריו".
טעינו? נתקן! אם מצאתם טעות בכתבה, נשמח שתשתפו אותנו