הגבלת כהונת רה"מ: אין לאמץ מודל זר בלא שינוי מערכתי ותפיסתי

שיטת המשפט הישראלית עברה בשנים האחרונות שינויים חוקתיים מהותיים. חוקי יסוד שונו חדשות לבקרים בשל צורכי השעה. כך, למשל, "חוק יסוד: הממשלה" תוקן באופן משמעותי לצורך יצירת מוסד "ראש ממשלה חליפי", ו"חוק יסוד: משק המדינה" תוקן בהוראות שעה לצורכי התאמתו לתקציב דו-שנתי. כיום עומדת על הפרק הצעת הממשלה, ביוזמת שר המשפטים גדעון סער, לתיקון נוסף של "חוק יסוד: הממשלה", אשר יגביל את כהונת ראש הממשלה לשמונה שנים.

שלטון ממושך עלול להוליד שחיתות. אחת הדרכים להתמודד עם החשש היא הגבלת כהונה.העובדה שהתיקון המוצע צופה פני עתיד מנטרלת בעיות של רטרואקטיביות או חקיקה פרסונלית. עם זאת, קיים קושי בכך ששינוי חוקתי משמעותי מוצע במנותק משינויים חוקתיים נדרשים אחרים, וללא ראייה מערכתית כוללת הנוגעת למשטר החוקתי של מדינת ישראל ולתרבות הפוליטית השוררת בה.

פעמים רבות, הצעות לתיקונים עולות בעקבות רעיונות הנשאבים ממדינות העולם. גם בכך אין פסול. אלא שאימוץ מודל זר - ראוי ככל שיהיה במדינות שבהן הוא נהוג - ללא שינוי מערכתי וללא הבאה בחשבון של ההבדלים בין המשטרים, עלול להוביל לבעיות קשות אחרות. דוגמה בולטת היא נושא המינויים הפוליטיים או "משרות האמון", אשר עולה לעיתים קרובות לסדר היום הישראלי, תוך הסתמכות על המודל האמריקני. אלא שאת המודל האמריקני לא ניתן לנתק מהשיטה הפדרלית והשיטה הנשיאותית הנהוגות בארה"ב.

כך לגבי מינויים פוליטיים, וכך לגבי ההצעה להגבלת כהונת ראש הממשלה. את הגבלת הכהונה לא ניתן לנתק ממשטרים נשיאותיים שבהם הנשיא נבחר ישירות לתקופה ידועה מראש. לעומת זאת, שיטת המשטר בישראל היא פרלמנטרית, וראש הממשלה אינו נבחר ישירות, ואף אינו בהכרח ראש המפלגה הגדולה.

כראש הממשלה נבחר מי שעלה בידיו להקים קואליציה. הגבלת כהונתו עשויה להוביל לבעיות מיוחדות. חלק מבעיות אלה הועלו על ידי החוקרים אסף שפירא ועמיר פוקס, מהמכון הישראלי לדמוקרטיה, במכתב שכתבו לשר המשפטים. למשל, בתרחיש הגיוני שבו כהונת ראש הממשלה תסתיים במהלך כהונה של הכנסת, סיום כהונתו של ראש הממשלה עלול להוביל לניסיונות של שותפות קואליציונית לשיפור תנאים, ולסבב חדש של חלוקת תיקים.

גם התרחיש שלפיו הפסקת כהונתו של ראש הממשלה תוביל להקדמת הבחירות לכנסת אינו מופרך, וכבר היו דברים מעולם. חשש נוסף הוא שככל שבתום שמונה שנות כהונה יהיה בידי ראש הממשלה כוח פוליטי מספיק, ההגבלה תבוטל כדי לתת מענה לשיקולים פוליטיים רגעיים. כך, התיקון עלול לערער את היציבות השלטונית אשר אותה הוא ניסה לקדם.

כל תיקון של חוק יסוד הוא תיקון של פרק בחוקה שלנו. תיקון פגמים, וקידום יציבות שלטונית שחסרה לנו בשנים האחרונות, צריכים להיעשות מתוך כבוד לחוקי היסוד הקיימים. שינוי משמעותי דורש חשיבה מערכתית ויסודית, שתתחשב בשיטה הייחודית הישראלית על מאפייניה ועל התרבות הפוליטית שלה. ייתכן שניתן ליצור מודל הגבלת כהונה התואם את השיטה שלנו. אם יימצא מודל כזה, ראוי שהתיקון יהיה משוריין מפני תיקונים חוקתיים עתידיים ברוב רגיל. אכן, השיטה הישראלית משוועת ליציבות. אך יציבות דורשת חשיבה כוללת, ובעיקר כבוד לחוקי היסוד.

הכותבת היא פרופסור חברה, המרכז האקדמי שערי מדע ומשפט; פרופסור אורחת, אוניברסיטת ברקלי, קליפורניה