הגז יתעכב, החשבון יגיע בזמן

מי שמבין דבר או שניים בסוגיית הגז, יתקשה להתעלם מהסמליות שאפפה את יום אתמול. מאגר תמר חגג יום הולדת שלישי מאז החלה פעילותו - דווקא בשבוע שבו אחיו הגדול, שדה לוויתן, ספג עיכוב משמעותי בפיתוח. 

הפצצה הוטלה ביום ראשון אחר הצהריים. משרד המשפטים מסר שבתוך שעה, ב־17:30, יפורסם סוף סוף פסק הדין בנוגע למתווה הגז. הדריכות והמתח טיפסו בבת אחת, וכולם המתינו למוצא פי השופטים. בשעות שאחר כך נקלעו כל המעורבים, וגם כל כלי התקשורת, למערבולת של שמחה, כעס ופרשנויות מלומדות. כולם חזרו לאחור, אל הסאגה שנמשכת כבר יותר משנה. ולא רק הפרשנים חזרו לאחור, אלא גם המתווה עצמו. 

בשורה התחתונה, שופטי בית המשפט העליון העניקו לממשלה שנה להסדיר את מה שכונה "סעיף היציבות" (נחזור אליו בהמשך), אך באופן שונה מזה שהציע המתווה עצמו. ואם הממשלה לא תעשה כך, המתווה כולו צפוי להתבטל.

מתנגדי המתווה, כצפוי, פתחו בקריאות שמחה על ההישג הגדול. חלקם מיהרו ליזום דרך הפייסבוק את "חגיגת ניצחון מתווה הגז" בתל אביב, שנקבעה ליום שלישי. מקדמי ויוזמי המתווה הגיבו בצער ואפילו בתדהמה, אבל העוסקים במלאכה מיהרו לקום על הרגליים ולהתמודד עם החלטת השופטים. לא מדובר בסוף פסוק, אלא בעיכוב נוסף - והלוא עיכובים היו מנת חלקו של כל המתווה.

 

שיפור יציבות

ההפתעה מפסיקת בג"ץ היתה אדירה. נכון, כבר בדיונים הראשונים שנערכו שיגרו השופטים רמז עבה בנוגע לקשיים שעורר אותו "סעיף יציבות"; אבל במשק האנרגיה, וגם במסדרונות השלטון בירושלים, נוצרה מעין ציפייה שבג"ץ יאשר את המתווה בכל מקרה, אולי בכפוף להתניה כזו או אחרת. אלא שאז יצא פסק הדין.

מדוע נבנתה ציפייה שכזו? משום שהיה נדמה כי אדריכלי המתווה הלכו לפי ספר החוקים, ככתבו וככלשונו. מלבד עניין היציבות, היתה הדרך הארוכה והמפותלת להפעלת סעיף 52, שכללה שבועות של דיונים בוועדת הכלכלה. המתווה עבר שימועים, מסקנות ביניים ומסקנות סופיות. הוא אושר בממשלה ואפילו בהצבעה בכנסת - ועדיין, בג"ץ חשב אחרת והפתיע.

כדי להבין מהו אותו סעיף יציבות מפורסם צריך לחזור לינואר 2009, התקופה שבה התגלה מאגר תמר. זמן לא רב לאחר מכן הכריז שר האוצר דאז, ד"ר יובל שטייניץ, על כוונתו להקים ועדה. בהמשך אכן הוקמה ועדת ששינסקי, שהמליצה בשנת 2010 על העלאה דרמטית של גובה התגמולים והמסים על הרווחים מאוצרות הטבע. מבחינת שותפויות האנרגיה היה מדובר בחדשות רעות מאוד, או כפי שניסח זאת בעל השליטה בקבוצת דלק, יצחק תשובה: "שינוי כללי המשחק, תוך כדי המשחק". 

דווקא בכנסת הצליחו, באופן נדיר, להגיע להסכמה רחבה בין האופוזיציה לקואליציה, אך בהמשך גברה מגמת ההתערבות בתחום הגז. הוקמה ועדה חדשה - ועדת צמח - שקבעה כמה גז יהיה מותר לייצא מישראל, ולאחר מכן נכנס לתמונה הממונה על ההגבלים העסקיים, פרופ' דיוויד גילה. לאורך תקופה לא קצרה הוא בחן את נושא התחרות, ובשלב הראשון שקל לנסח מעין הסדר, מה שכונה "צו מוסכם", מול שותפויות האנרגיה. לאחר חודשים רבים נמלך בדעתו, גיבש מתווה חדש ונסוג בו מהכוונה להוציא צו מוסכם. 

בסופו של דבר, בדצמבר 2014, התפטר גילה על רקע זה והכניס את המערכת כולה לטלטלה. ראש הממשלה נתניהו הטיל על יו"ר המועצה הלאומית לכלכלה דאז, פרופ' יוג'ין קנדל, לרכז את הסוגיה, וכך נולד מתווה הגז. הימים היו ימי ערב מערכת הבחירות של 2015, הסוערת ממילא. הצוות שכלל את הרגולטורים הבכירים החל לגבש את עמדת המדינה, ולאחר מערכת הבחירות מונה ד"ר יובל שטייניץ לתפקיד שר האנרגיה.

גיבוש המתווה החל מול חברות האנרגיה, ובעיקר מול שתי חברות בולטות: נובל אנרג'י האמריקנית, שמחזיקה בידע המקצועי הדרוש להפקת גז מקידוחי מים עמוקים, וקבוצת דלק שנשלטת על ידי יצחק תשובה. שתי השותפות מחזיקות ברוב מאגרי הגז בשדה תמר ולוויתן. בשלב מסוים המגעים הפכו גלויים, והשר שטייניץ והממשלה סימנו כמה מטרות למתווה: הראשונה היתה פיתוח שדה הגז לוויתן כדי לייצר יתירות אנרגטית, משמע, מצב שבו שפע של גז זורם בכמה דרכים לצנרת בארץ. השנייה היתה קידום היחסים עם מדינות שכנות באמצעות ייצוא הגז. והשלישית - החשובה והמאתגרת מכולן - היתה יצירת תחרות עתידית, בעיקר בעקבות פיתוח שדות הגז הקטנים כריש ותנין, שיימכרו לגורם חדש.

חברות האנרגיה, למודות ועדות ששינסקי וצמח וההתנהלות המסורבלת מול הממונה על ההגבלים, דרשו את פיסקת היציבות. "הסעיף הזה היה על הפרק עוד בדיונים על מתווה הגז", נזכר השבוע פרופ' יוג'ין קנדל, "אנחנו (הממשלה; ח"ש) אלה שבחרנו לקבוע את הסעיף לחברות הגז, משום שלא היינו מוכנים לתת להן ערבויות. אנחנו גם לא מוכנים לתת להן איזשהו חוזה של פיצויים. בעצם הגענו למו"מ על כך שמוכנים להסתפק בסעיף יציבות. הסעיף בסך הכל אומר שהממשלה עשתה שינויים רבים מאוד בכל הנושא של משק הגז, ששינו מאוד את הרווחיות של הפרויקטים - ושהממשלה בעצם שבעת רצון מהשינויים שהיא עצמה עשתה".

הסעיף מעניק התחייבות כללית של הממשלה לא לבצע שינויים במשק הגז למשך עשר שנים. וזה, בסופו של דבר, יהיה מה שיעורר את זעמם של שופטי בג"ץ. "התחייבות אקטיבית זו מצד הממשלה לסכל - כך ממש - כל שינוי בחוק הנוגד את המתווה, חוצה בעיני את כל הגבולות המותרים בדמוקרטיה פרלמנטרית", כתבה בפסק הדין השופטת אסתר חיות, שהמשיכה לומר כי ההחלטה "צובעת בצבע בלתי חוקי ברור ומובהק את הוראות הכבילה".

מנגד עמד השופט נעם סולברג, שהיה בדעת המיעוט וציין כי לדידו "מוסמכת הממשלה לקבוע את אשר קבעה בהחלטתה" בנוגע לפיסקת היציבות. "אף שמתווה הגז כמוהו כהסדר ראשוני", כתב, "הרי בנסיבות הייחודיות אין צורך בחקיקתו של מתווה הגז ככזה, ואפשר להסתפק בכך שהסמכות לקבוע ולהחליט על רכיביו השונים של המתווה הוענקה לממשלה בחקיקה ראשית באופן מפורש".

 

כמו אוטו בלי ביטוח 

"יש הבדל בין פסקי הדין של השופטים, ואפילו סתירות בין חיות לסולברג", אומר פרופ' אברהם דיסקין, ממדעני המדינה החשובים בארץ, "הדבר שכאילו מתבקש, אם בן אדם פשוט קורא את פסק הדין, הוא ששום ממשלה לא יכולה להחליט החלטות שהן שמעבר לקדנציה שלה. שום ממשלה לא יכולה לקבל שום התחייבות ולא יכולה לעשות חוזה לסלילת כביש - אם החוזה לא יושלם עד לבחירות או עד להקמת הממשלה הבאה. זה דבר בלתי סביר, שלא מקובל בשום מקום בעולם".

השופטים, מסביר פרופ' דיסקין, "בעצם אומרים לממשלה: אם הייתם חותמים חוזה, הייתם עונים על כללי הרגולציה הרגילים. אבל נמנעתם מלעשות את זה, אז אנחנו אומרים שצריך ללכת בחקיקה ראשית. השופט סולברג חלק על זה. השופטים בעצם אומרים שמכיוון שהממשלה רק התחייבה ולא רצתה לערוך חוזה, הם מעלים את סף הדרישה כלפיה. אבל ההיגיון אומר שאם הממשלה נמנעה מחתימת חוזה, הדרישה מהממשלה צריכה להיות קטנה יותר. אין שום היגיון בכל העניין הזה".

מדוע בג"ץ התערב בכלל בנושא מתווה הגז? 

"הם נכנסו לעניין הזה כדי להעצים את כוחם, להראות שהם הגוף שפוסק בכל עניין ודבר. ביהמ"ש בארה"ב לא נכנס לרוב העתירות. הוא נכנס אולי לאחוז אחד מהן, ואז מנמק מדוע. הם רוצים להיות הפוסק האחרון, להראות שהם הצדק והאורקל - והם לא".

דיסקין עוקב כבר זמן מה אחרי הנטייה של בג"ץ להתערב או לעיתים אף לפסול חוקים. "חשבתי שכל העניין יתפוצץ אחרי ההשעיה של שלושת ראשי העירייה", הוא אומר, "זה דבר שנעשה בניגוד לחוקים חרוטים - פוסט־פקטום". רק לאחר אותה השעיה, הוא טוען, נחקק חוק רטרואקטיבי שהצדיק אותה לאחר מעשה. בג"ץ, לדברי פרופ' דיסקין, הפך ל"גוף אנטי־דמוקרטי שחותר תחת שלטון החוק. ואני לא חבר של אולמרט ולא של דרעי, אני שייך לבני האור". 

למרות הביקורת החריפה על התערבות השופטים, חשוב לציין כי בג"ץ לא פסל את כל המתווה. הוא למעשה אישר נושאים אחרים שנתפסו כבעייתיים יותר - למשל, עצם הפעלת סעיף 52 על ידי ראש הממשלה בשבתו כממלא מקום שר הכלכלה. כמו כן, למעט סעיף היציבות, שאר המתווה לא נפסל. הפסיקה בסך הכל יצרה עיכוב ותסבוכת נוספים, מפני שהצורך להסדיר את עניין היציבות מייצר קשיים חדשים וגם השלכות כלכליות על המשק.

"יש שלוש עלויות עיקריות", מסביר פרופ' קנדל, "קודם כל - עלות הזמן. אנחנו עוד פעם עוצרים את הכל וצריכים להגיע להסכם נוסף. אני מקווה שזה לא ייקח עוד הרבה זמן. אבל מההיסטוריה של מדינת ישראל, אם לוקחים מקרים שבהם הממשלה סיכמה על חוזי B.O.T (חוזים שבהם היזם בונה מתקן ציבורי, מתפעל אותו ומעבירו לממשלה, כמו בכביש 6 ובמנהרות הכרמל; ח"ש), לקח שנתיים לסכם אותם. אני חושב שבמקרה הזה צריכים לפעול בקצבים מהירים הרבה יותר, של כמה חודשים. אני מקווה שהמערכת הממשלתית מסוגלת לעשות את זה.

"אבל בעצם, מאז דצמבר 2014 הכל נעצר. איבדנו שנתיים יקרות מאוד. אנשים לא כל כך מבינים, אבל מדובר במיליארדי דולרים רבים של אובדן הכנסות, ואני לא יודע מה היקף האובדן של הביטחון האנרגטי".

פרופ' קנדל מדבר על כך שכיום רק שדה תמר מזרים גז למשק באמצעות צינור ראשי אחד, כך שאירוע ביטחוני או אפילו תקלה טכנית עלולים לעלות למשק הון תועפות. 

"כרגע אנחנו לא חווים את האובדן של הביטחון האנרגטי במימושו, אבל זה בעצם כמו לנסוע בלי ביטוח על האוטו", הוא מסביר, "כל עוד לא גנבו אותו, אתה אומר שלא קרה כלום, אבל אתה חשוף ויש לזה עלות. אם חס וחלילה יקרה אירוע ביטוחי - כמו שהיתה לנו תקופה של שנה וחצי בלי גז מצרי ב־2011/12, היא עלתה למשק הישראלי 16 מיליארד שקלים, לא למישהו אחר. ואז התלות שלנו בגז טבעי היתה קטנה מאשר עכשיו".

פגיעה שנייה במשק, לפי קנדל, נובעת מכך ששותפות האנרגיה ידרשו כעת חוזה תובעני יותר. "סעיף היציבות היה די אמורפי", מסביר פרופ' קנדל, "עכשיו נצטרך לתת לחברות ערבויות משמעותיות יותר. הן יבואו ויגידו לנו: אולי בג"ץ יתערב או שהכנסת תתערב בחקיקה? הן ידרשו חוזה עם ערבויות ברורות מאוד. זה יהיה יקר יותר לדעתי, אבל אני לא יודע לכמת בכמה".

והפגיעה השלישית, הוא ממשיך, היא הפגיעה במוניטין של מדינת ישראל כיעד להשקעה: "כדי ליצור תחרות, במיוחד בנפט ובגז, צריך להביא מתחרים. אבל קשה להביא מתחרים. אנחנו כבר לא במצב שהחברות מוכנות להשקיע במדינת ישראל ולהאמין לנו. ניסינו לתקן את זה דרך סעיף היציבות, כרגע אנחנו עוברים עוד צעד לכיוון של עולם המדינות המתפתחות. כנראה נגיע לחוזה, וחוזים עושים עם מדינות מתפתחות כי לא סומכים על שיטת הממשל שלהן. מבחינת המוניטין, זה לא טוב לנו".

 

"בג"ץ זה בג"ץ" 

מאגר לוויתן ממוקם כ־120 קילומטרים מחופי ישראל, ופיתוחו יהיה פרויקט התשתיות הגדול שידע המשק. ההערכות הן שעלותו תנוע בין 5 ל־6 מיליארדי דולרים. הפרויקט יכלול הקמת תחנת טיפול במים הטריטוריאליים של ישראל, באזור חדרה או באזור חוף דור. ביום שמשי יהיה אפשר לראות באופק את התחנה. הקירבה לחוף חשובה, מכיוון שכך אפשר לאבטח את התחנה טוב יותר מאשר במים עמוקים.

שותפות האנרגיה העריכו כי פיתוח שדה לוויתן יימשך עד 2019. כעת, לנוכח פסיקת בג"ץ, סביר להניח ששוב יהיו שינויים בתוכניות. אנליסטים שונים חזו השבוע כי רוב הסיכויים הם שהפיתוח יידחה. בכמה זמן? מספיק לומר שנתב"ג 2000 נחנך רשמית רק ב־2004, ועל הרכבת הקלה אמרו כבר הכל.

גם אם ברור שרה"מ נתניהו, השר שטייניץ ואחרים לא התלהבו מההחלטה, בלשון המעטה, ברור גם שאת החלטות בית המשפט יש לבצע. "בג"ץ זה בג"ץ", מסכם פרופ' קנדל, "המשמעות היא שצריך להפשיל שרוולים ולתקן מה שאפשר". 

ואכן, ביום שלישי נועד השר שטייניץ עם ראשי חברות האנרגיה. באותה ישיבה כבר נדונו אלטרנטיבות שונות להסדרת נושא היציבות, לפי הוראות בג"ץ. בין השאר נבחנו אפשרויות דוגמת מתן ערבויות שונות לבנקים שיממנו את הפרויקטים, עיגון היציבות בחקיקה בכנסת או הפעלת מנגנוני פיצויים במקרה של שינויים רגולטוריים מהותיים. המשמעות היא שבעקבות הפסיקה, מתווה הגז יעלה יותר לציבור מאשר לחברות האנרגיה, אבל לפחות הגלגלים ממשיכים לנוע.

ומתי יזרום הגז מלוויתן? השבוע, באופן לא מפתיע, איש לא רצה להתחייב על המועד. 

טעינו? נתקן! אם מצאתם טעות בכתבה, נשמח שתשתפו אותנו