פרופ' רענן סוליציאנו־קינן
ראש ביה"ס פדרמן למדיניות ציבורית באוניברסיטה העברית
חוקר ועדות בדיקה בארץ ובעולם; התנהגות פוליטית; מנהל ציבורי התנהגותי ומחקר אמפירי במשפט
פרופ' רענן סוליציאנו־קינן, מבקר המדינה החליט השבוע על בדיקה מיוחדת של האסון במירון, בשעה שהציבור עוסק בהקמת ועדת חקירה ממלכתית. אבל, מתברר, ועדות חקירה ממלכתיות הן דבר נדיר, יותר מאסונות.
"לאורך השנים הוקמו בישראל 18 ועדות ממלכתיות, שכמובן מוקמות במצבי משבר ואסונות, וכך נהוג גם בעולם. ועדת חקירה עצמאית מוקמת כאשר יש תחושה ציבורית חזקה שלמנגנונים הרגילים לא יהיה פתרון. אבל, כמו שאתה אומר, היו לאורך השנים משברים מאוד גדולים בעולם שלא הגיעו לידי ועדות חקירה רק כי הלחץ הציבורי לא הגיע בזמן הנכון".
למשל?
"אסון לוקרבי בסקוטלנד, אחד האסונות התחבורתיים הכי חמורים בתולדות בריטניה. מטוס של חברת התעופה פאן אמריקה התפוצץ וגרם למותם של 259 אנשים במטוס ושל 11 תושבים שהיו על הקרקע. מי שהיה אחראי לפיגוע הם טרוריסטים מלוב, אבל רק חודשיים אחרי האירוע התברר שהמודיעין הבריטי קיבל התרעות אזהרה מ־CIA. זה יצר אמנם שערורייה בנושא, אך מכיוון שחלף זמן מהאסון והמתים כבר נקברו, לא נוצר לחץ ציבורי מספק על מנת שתוקם ועדה. זה כבר היה מאוחר מדי".
בישראל, אחרי האסון בהר מירון, המצב שונה.
"כרגע אפשר לומר שהלחץ הציבורי חזק. מצד שני אנחנו בצומת דרכים, שקשור קשר הדוק למצב הפוליטי שבו אנחנו נמצאים. זו סיטואציה מיוחדת, ובשל האופי הפוליטי של ההחלטה למנות ועדת חקירה, לממשלה שתוקם תהיה השפעה על כך. הרי אם חוקרים אירוע שהתרחש בכהונה של אותה ממשלה, יש רצון להימנע מכך ככל האפשר, או לתחום את ההשלכות; וזאת לעומת ועדה שחוקרת אירוע מהקדנציה של הממשלה הקודמת. זה כמובן מצב שעשוי ליצור רווח פוליטי מכך שכוחות פוליטיים אחרים ייצאו רע".
פה נכנס מודל שבנית ומסייע לנבא מתי פוליטיקאים ייטו למנות ועדת חקירה ממלכתית. ספר קצת על המודל.
"המודל מבוסס על התנגשות בין רצון הציבור והתקשורת בוועדות חקירה, לבין רצון הפוליטיקאים. בראייה פוליטית, ועדות חקירה ממלכתיות או עצמאיות בארץ ובעולם הן פרדוקס. הרי מדוע שפוליטיקאים יאפשרו להן לקרות? לפוליטיקאים אין אינטרס שמישהו שאין להם שליטה עליו יקבע מה קרה באירוע מסוים שקשור לתחום אחריותם. והמתח הוא בין אינטרסים מתנגשים.
"במצבי משבר קיים לחץ לקבל תשובות, אלא שלפעמים התשובה מורכבת, או שפשוט אין תשובה. כאשר להנהגה אין תשובות, מצבה מחריף, ואז ועדה דווקא יכולה לסייע לה לשנות את כללי המשחק. דומה הדבר לפוליטיקאי שיאמר – 'אני לא רוצה להתייחס לסיפור הזה עכשיו, מינינו ועדה, היא תדון ותפרסם מסקנות'. אמרות מהסוג הזה מעניקות זמן ושקט, שמאפשרים למערכות להתאושש. ברמה הצינית יותר זה מאפשר להתארגן מבחינת תהליכים של הימנעות מאשמה".
ועדיין, המצב הנפוץ הוא כזה שבו פוליטיקאים לא ירצו ועדה.
"זו בעצם אמרה שקרה משהו לא תקין, ואז הכחשה כבר אינה אופציה. אחרת, מדוע מונתה ועדה? ומובן שפרסום מסקנות עתידיות הוא מוקש נוסף שממתין בהמשך".
מצד שני, באילו מקרים מינוי ועדה אינו מהווה בהכרח איום?
"אם, למשל, באסון בהר מירון כל האצבעות היו מופנות רק כלפי המועצה האזורית מרום הגליל, או רק כלפי המשטרה, ייתכן מאוד שכבר היום היתה ועדת חקירה, משום שמי צריך להחליט על המינוי שלה לא מאוים מהמסקנות האפשריות. מה גם שחלק מהפוליטיקה שבדבר הוא שמנדט הוועדה יכול להיות מוגבל לשאלות שנוגעות לתפקוד המשטרה והמועצה המקומית בלבד. אני מניח שבמצב הנוכחי, אם תוקם ועדה שהמנדט שלה הוא כזה, זה לא יתקבל בהבנה רחבה בציבור".
בחזרה לשריפה בכרמל
מה הסיכוי שתוקם ועדת חקירה ממשלתית או ממלכתית בעניין הר מירון?
"כדי לענות כדאי לחזור לרגע לאסון הכרמל: מקרה קלאסי של רצון פוליטי להימנע מוועדה, וכך היה. היו קריאות לוועדת חקירה, שדעכו. נעשו רפורמות בשירותי הכבאות, אולם מבלי להסתכן בנשיאה באחריות. כמו כן, אנחנו אף פעם לא יודעים מה הפסדנו מעצם העובדה שלא התקיימה ועדת חקירה. גם במירון ייתכן שלא תהיה ועדה, ואלה שני אסונות בהיקף דומה מבחינת הרוגים, רק שאסון הכרמל הביא לנזק כלכלי גדול יותר".
המקרה של הר מירון ראוי לבדיקה ממלכתית?
"אני חושב שכן. הסיבה היא שיש פה תקלה מאוד חמורה, אסון בקנה מידה גדול, ויש ספק אם הגורמים המנהליים הרגילים יכולים לתת מענה. כמו כן, לא בטוח שהציבור יקבל חקירה של ועדה שהיא פחות מממלכתית, ואם אחת שכזו תוכל לתת תשובה למה שקרה".
עושה רושם שגופי האכיפה במדינה מתקשים להתמודד עם החברה החרדית. האם ועדת חקירה יכולה לעשות זאת?
"התחושה שלי משנת הקורונה ומהאירוע של מירון היא שלגבי הסקטור החרדי יש למוסדות המדינה - למשטרה, למשרד הבריאות, וגם לגורמים נוספים - קושי להפעיל את הכללים הרגילים. אם אתה מקיים טקס דתי ספונטני, מתברר שאתה לא חייב מפיק שנושא באחריות או לעמוד בתנאי בטיחות, ואפילו המשטרה לא יכולה למנוע אירועים מסוימים, גם אם יש לכך הצדקה עניינית.
"בהקשר זה האירוע של מירון מזעזע. לא הבנתי לפני האסון כמה זה חמור. רק אחריו התברר שבעצם אין דרך מוסדרת לקבוע גבולות לאירוע הזה. אם אתה לא יכול להגביל את כמות האנשים שמצטופפים במקום מסוים, זה אך מפליא שהאסון התרחש רק עתה. איך ניתן לנהל סיכונים ללא יכולת להציג גבולות? המסקנה היא שהסיכון הזה לא נוהל. המשטרה התריעה על הסיכונים, אבל לבסוף קיבלה את הדין שהיא לא יכולה להגיד לא. זה מצב דברים חמור מאוד, וההשלכות שלו חורגות מעבר לאירוע הנורא שקרה במירון".
עוד ב־2008 וב־2011 התריע המבקר על הבעייתיות שבהילולה בהר מירון. ב־2016 נכתב מסמך משטרתי, שהתריע מפני אסון אפשרי במירון. בכנסת דיברו על הבעייתיות שבהילולה. ואלו הן רק חלק מהאזהרות. האם רק אסון כבד נדרש פה כדי שיתייחסו לאזהרות הללו ברצינות? האם חקירה בהכרח יכולה להתרחש רק אחרי אסונות?
"זו שאלה מעניינת. היה טוב אם כל מקרה היה מתוחקר. ארגונים שמנהלים סיכונים באופן שוטף ומתנהלים היטב – מתחקרים. למשל, חילות האוויר והים. כל טיסה או הפלגה מתוחקרות בלי קשר לשאלה אם קרה משהו דרמטי. זה מנרמל את תרבות התחקיר. גם האסונות הגדולים טומנים בחובם הצלחות, ולא אחת הצלחות הן פועל יוצא של סדרת טעויות שרק במזל נגמרו טוב".
קבלת אחריות של פוליטיקאים: "במחקר שערכנו, שתי קבוצות נחשפו למשבר פוליטי, כשבאחת היה פוליטיקאי שמינה ועדה עצמאית. לא נמצא הבדל באשמה שהם ייחסו לאותו פוליטיקאי. אני לא מכיר אינדיקציה טובה שמינוי ועדה מזכה בנקודות"
שופט מייצר אמינות?
האם ראוי שהוועדה שעשויה לקום תהיה בראשות שופט? דובר על אפשרות שאולי דווקא אדם שמבין באסונות או בניהול אירועים המוניים צריך לעמוד בראשותה.
"בוועדות כאלה פעמים רבות קובעים שבראש הוועדה יעמוד שופט, אבל חברים נוספים מצטרפים לפי נושא המשבר שעומד על הפרק. במחקר שערכתי עם יפעת הולצמן גזית על ועדת וינוגרד, ניסינו להבין אם לציבור יש העדפות לגבי פורמט הוועדות – מי יעמוד בראש הוועדה, ואם יש חשיבות לכך שתהיה ועדה ממשלתית או ממלכתית.
"מצאנו שלציבור פחות משנה מהו תהליך הרכבת הוועדה ומי קובע את ההרכב. מה שכן משנה לו הוא שבראשה יעמדו שופט או שופטת. יש טענות שרק ועדת חקירה ממלכתית תזכה לאמון הציבור משום שהיא עצמאית, אך הטענות האלה אינן מבוססות מחקרית. מה גם שברגע שוועדה הסיקה את מסקנותיה, הדבר היחיד שקובע את רמת האמון של הציבור הוא הדו"ח עצמו. בשלב הזה הציבור שוכח מי כתב את הדו"ח. אם דעת הציבור עלתה בקנה אחד עם הדו"ח, היא תתמוך בו ובוועדה. אם המקרה הפוך, הציבור יהיה סבור שהוועדה לא נהגה כפי שצריך. זה למעשה מנגנון הפוך מזה שהמשפטנים מספרים לנו - שפרוצדורה תקינה תיצור אמון".
עוד בענייני אמון, אפשר להזכיר את הצהרתו של ניצב שמעון לביא שקיבל אחריות לאירוע. האמירה הזאת זכתה להערכה בציבור, וזאת לעומת האמירה של השר לביטחון הפנים אוחנה, שאמר - אני אחראי, אבל לא אשם. האם ועדת חקירה יכולה לסייע למנהיג או לפוליטיקאי, גם כשהוא עשוי להימצא אשם, רק מעצם העובדה שהוא מזמין את הבדיקה לפתחו?
"ניסינו לבדוק את זה במחקר שערכנו לפני כמה שנים בבריטניה. יצרנו שתי קבוצות ניסוי שבאחת מהן נחשפו הנבדקים למשבר פוליטי, ובאחרת נחשפו הנבדקים בדיוק לאותו משבר, רק שהתווסף לתרחיש פוליטיקאי שהבטיח למנות ועדת חקירה עצמאית בעניין. בדקנו מה מידת האשמה שהם מייחסים לאותו שחקן פוליטי - ולא מצאנו שום אפקט. אמנם זה ניסוי אחד ולא צריך לקפוץ למסקנות, אבל אני לא מכיר אינדיקציה טובה לכך שאתה ממנה ועדה ומרוויח נקודות. ייתכן שאדם ירוויח נקודות מסוימות, אבל יפסיד אחרות".
האסון שהפך לקומיקס
מהי הדינמיקה שמאפיינת ועדות חקירה? איך הן עובדות?
"בסוף כולנו בני אדם ולפרוצדורה יש חשיבות. אבל זה לא שוועדה שמונתה על ידי הממשלה בהכרח לא תבקר את הממשלה, וגם ועדה עצמאית יכולה להחליט שהיא מצנזרת את עצמה. כדי להגיע לחקר האמת, הוועדה צריכה לדעת שיש לה מנדט. לגבי אופן ההתנהלות, הוא משתנה בין ועדה לוועדה. בוועדה שבראשות שופט, קיימים תהליכי בירור שמכניסים סדר לוועדה".
לצד הסדר, ייתכן שפוליטיקה ואינטרסים פוליטיים "ילכלכו" ועדות חקירה ממלכתיות?
"בוועדת אגרנט למשל, שהיתה ממלכתית, הממשלה רצתה אלוף מסוים שימונה אליה. אפשר לומר שהם רצו לצאת טוב יותר, ואפשר לומר שהם רצו שיהיה שם מישהו שמבין את הבעיה מהזווית שלהם. הדברים הם תמיד מורכבים. יש גם ויכוחים בתוך ועדות, וחלקן מרשות לעצמן לפרסם לעיתים דעת מיעוט. בוינוגרד היתה דעת מיעוט, למשל, מה שעורר הערכה: כלומר, למרות שלגבי סוגיה מסוימת אין קונצנזוס, עדיין היתה שקיפות לגביה".
עד כמה לוועדות עבר היו השפעות משמעותיות בשטח?
"אם להכליל, אפשר לומר שכאשר הומלץ על החלטות אישיות, עזיבת תפקיד למשל, הן יושמו. כך לדוגמה, אריק שרון נאלץ להתפטר אחרי ועדת כַּהַן לחקר אירועי סברה ושתילה. במקרה של לבנון השנייה גם ראינו דברים דומים. אבל אני לא בטוח שהדגש צריך להיות על האשמה אישית. מה שחשוב הוא תיקון הבעיה המערכתית.
"ברוב המקרים התקלות הלאומיות הגדולות לא בהכרח מתרחשות כי מישהו התכוון לכך. אף אחד לא התכוון שהמצרים והסורים יפתיעו אותנו ביום כיפור, או שיקרה מה שקרה בהר מירון או באסון ורסאי. אם נתמקד במי צריך לפטר, בתוך פרק זמן מסוים יגיע אדם אחר וכנראה יחזור על אותה טעות. כשכועסים אחרי משבר אנשים מחפשים אשמים, וזה מובן. אבל יותר חשוב ללמוד מהטעות. אלא שלמידה ואשמה לא הולכות טוב ביחד".
ועדות חקירה כמעצבות נרטיב לאומי: "אחרי פיגועי 11 בספטמבר בארה"ב, ועדת החקירה הצליחה לספק נרטיב של ההתרחשות ולכתוב דו"ח בשפה נגישה, שנקרא כמו ספר מתח. הנרטיב של הוועדה הפך במקרה זה לנרטיב הרשמי על הפאשלות של ה־FBI וגבורת הכבאים"
עד כמה ועדות חקירה לוקחות חלק בעיצוב הנרטיב הלאומי של מדינה?
"אני חושב שדוגמה בולטת לכך היא הוועדה שחקרה את אסון התאומים, פיגועי 11 בספטמבר בארה"ב. הוועדה הצליחה לספק נרטיב של ההתרחשות ולכתוב דו"ח בשפה מאוד נגישה, שממש נקרא כמו ספר מתח. הנרטיב של הוועדה הפך במקרה הזה לנרטיב הרשמי של האירוע, על הטוב והרע שבו. הפאשלות של ה־FBI מצד אחד, וגבורת הכבאים והשוטרים מצד שני. היתה שם ועדה משתי המפלגות שניסתה לרדת לחקר האמת. הם גם עודדו אנשים להוציא גרסאות לדו"ח שיצא, ואפילו יצאה גרסת קומיקס לדו"ח כדי שאנשים ייחשפו אליו".
בישראל יש דוגמה לוועדה שיצרה נרטיב לאומי?
"אולי ועדת אגרנט, שאישרה לציבור את השבר שהיה בצה"ל, אחרי האופוריה של ששת הימים. הוועדה סייעה לאשש את הטראומה הלאומית. זו כבר לא היתה רק תחושה בציבור, אלא כזו שנוספה אליה חותמת רשמית".
להצעות ולתגובות: Ranp@israelhayom.co.il
טעינו? נתקן! אם מצאתם טעות בכתבה, נשמח שתשתפו אותנו