ההפקעת וגם הרווחת?

יש לקזז מהיטל ההשבחה את עלויות הבנייה בשטחים שהוקצו לרשות המקומית, שבנייתם תבוצע בפועל על ידי בעל המקרקעין

הגורם הנהנה הוא זה שצריך לשלם את היטל ההשבחה צילום: Envato Elements,

שטחים לצרכי ציבור הם מרכיב חיוני ליישובים עירוניים, ודרושים, בין היתר, להקמת מוסדות חינוך, משרדי עירייה ומבני ציבור נוספים. עם זאת, בשל המחסור בקרקעות זמינות במרכזי הערים, נוצר קושי ממשי בהקצאת קרקעות לשימושים אלה.

לאור זאת, החלו ועדות ורשויות מקומיות רבות ליישם פתרונות חדשים ויצירתיים להקצאה של שטחי ציבור, בין היתר באמצעות הוראות בתוכניות שמחייבות הקצאה של שטחים מבונים לצרכי ציבור. כלומר, בשונה מהוראות בתוכנית אשר מפקיעות שטחים מוגדרים (הפקעה אופקית – קרקע), ומשנות בהכרח את גבולות המקרקעין, הרי ש"הקצאות ורטיקליות" מאפשרות הקצאה של שטחי רצפות לצרכי ציבור במבנים מעורבי-שימושים במסגרת בנייה עתידית, שתבוצע במקרקעין וללא שינוי בגבולות המגרש (הפקעה אנכית – שטח מבונה).
 
בנוסף למורכבות המעשית שבשילובם של מספר שימושים שונים במבנה אחד – כגון בניין המכיל חנויות מסחריות, דירות מגורים, משרדים עירוניים או מוסדות חינוך תחת קורת גג אחת, הקצאה ורטיקלית של שטחים מבונים עשויה להיתקל באתגרים משפטיים, תכנוניים ושמאיים רבים, הן בהיבטי היטל השבחה והן בשאלת עלויות הבנייה.
נסקור את החלטתה של ועדת ערר לפיצויים ולהיטל השבחה במחוז חיפה, אשר נדרשה להכריע בשתי שאלות עקרוניות ביחס לתוכנית משביחה, שבמסגרתה הוקצו שטחים מבונים לרשות מקומית: האם בעת עריכת שומת היטל ההשבחה יש להביא בחשבון ההשבחה ב"מצב החדש" את השטחים שהוקצו לטובת הרשות המקומית בתוכנית? ומיהו הגורם אשר נדרש לשאת בעלויות הבנייה של שטחים אלה?
 
מי יבנה ומי ישלם?
 
נסיבות המקרה: בשנת 2018 אושרה תוכנית מתאר מקומית ביחס למקרקעין בפרדס חנה, המצויים בבעלותה של חברה יזמית. במסגרת התוכנית, אושר שימוש למגורים וזכויות בנייה נוספות, לצד זכויות שניתנו מכוח תוכניות קודמות, שאפשרו בנייה בייעוד מסחר ותעסוקה.
 
בנוסף, נקבע בתוכנית כי "שטח מבונה של 500 מ"ר עיקרי יוקצה לרשות המקומית ויירשם על שמה", וזאת במקביל לביטול הפקעה אופקית של שטחים מהמקרקעין, שנקבעה בתוכנית קודמת. מספר חודשים לאחר אישורה של התוכנית, ניתן לחברה היתר בנייה להקמת 65 יחידות דיור, בשני בניינים מעל לקומת מסחר ומשרדים (שחלקם כאמור הוקצו לרשות), ויזם הפרויקט החל בביצועו.
בסמוך לכך הפיקה הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה שומת היטל השבחה לחברה, וזאת בגין כל הזכויות שהעניקה התוכנית החדשה, לרבות השטחים שהיזם צפוי לבנות ולהקצות לרשות המקומית.
 
החברה ערערה לוועדת הערר וטענה כי יש לגרוע מחישוב היטל ההשבחה את החלק היחסי של זכויות הבנייה שהוקצו לרשות המקומית. לטענתה, העברת הזכויות לרשות מהווה מעין "הפקעה אנכית" של זכויות הבנייה המיטיבה עם הרשות, ומשכך אין זה צודק לחייבה בהיטל השבחה בגין חלק יחסי זה.
 
בנוסף, טענה החברה כי יש לקזז את עלויות הבנייה שיוצאו על ידה לצורך הקמת השטחים שהוקצו לרשות המקומית מהיטל ההשבחה דווקא (ולא מההשבחה בכללותה), כי קבלת שומת הוועדה ללא התחשבות בהוצאות אלו מקפחת אותה כבעלת הקרקע ומעשירה את קופת הוועדה המקומית ללא הוראות מפורשות בחוק.
מנגד, דחתה הוועדה את טענות החברה – הן באשר לזכויות הבנייה שהוקצו לרשות והן באשר לדרישה כי הרשות תישא בעלויות הבנייה של זכויות אלו. לשיטתה, התוכנית החדשה "שותקת" ואינה קובעת את זהות החייב בתשלום בניית השטח המוקצה לרשות המקומית, ולכן אין להפחית עלויות אלו מההשבחה ככלל, ומהיטל ההשבחה בפרט.
עוד טענה הוועדה, כי קבלת עמדת החברה תוביל למצב שבו בעלי מקרקעין נהנים ומתעשרים על חשבון הקופה הציבורית, ולא תאפשר לוועדה המקומית לגבות מס אמת באופן עקבי ועל פי עיקרון השוויון.
הגורם הנהנה
ועדת הערר המחוזית קיבלה את הערר וציינה כי היטל השבחה נועד למסות את הגורם המפיק הנאה כלכלית מאישורה של תוכנית משביחה, ומשכך תכלית זו אינה חלה על השבחה של שטחים או זכויות שהעברתם נכפתה על בעליו של המקרקעין מכוח תוכנית. נקבע כי במקרה זה, החברה אינה הגורם הנהנה מפעולת התכנון ואינה מפיקה תועלת כלכלית מהתוכנית החדשה, ביחס לשטח שהוקצה לרשות המקומית – ועל כן אין לחייב את החברה בהיטל השבחה בגין השטח שהוקצה לרשות בתוכנית החדשה.
 
בהקשר זה ציינה ועדת הערר כי מסקנה זו תואמת לרציונל העומד בבסיס "מבחן השוק" לצורך חישוב היטל ההשבחה, ולפיו קונה סביר של מקרקעין לא ישלם עבור הזכויות שהוקצו לרשות המקומית מכוח תוכנית חדשה, ומכאן שלא מתקיימת השבחה בפועל ביחס לשטח המבונה שהוקצה לרשות המקומית.
 
גם באשר לשאלת קיזוז עלויות הבנייה, קיבלה ועדת הערר באופן חלקי את עמדת החברה, וקבעה כי יש לקחת בחשבון את עלויות הבנייה של השטח המבונה שהוקצה לרשות המקומית, במסגרת שומת היטל ההשבחה, כך שאלו יופחתו מההשבחה, וכך הנטל יתחלק למעשה בין הרשות לבעל הקרקע.
צוין כי הדרישה בתוכנית המחייבת בנייה של השטח שמיועד לרשות המקומית משליכה בהכרח על שווי המקרקעין (ביחס למצבו טרם אישור התוכנית), ומשכך יש לקזז את עלויות הבנייה של שטח זה מחישוב ההשבחה.
 
עוד הדגישה ועדת הערר, כי מנגנון המאפשר קיזוז של עלויות הבנייה מן ההשבחה עולה בקנה אחד עם שאיפת מוסדות התכנון להבטיח תכנון יעיל מבחינה כלכלית וצפוי לעודד רשויות מקומיות לבחון בקפידה ולהגדיר במדויק את היקף השטחים המבונים הנחוצים להן.
הרציונל שבחיוב
לטעמנו, מדובר בהחלטה חשובה ביותר עבור ציבור הנישומים בהיטל השבחה, אשר עולה בקנה אחד עם הרציונל העומד מאחורי החיוב בהיטל השבחה מלכתחילה. זאת מאחר שעניינו של חיוב זה הינו מיסוי בעל הזכות אשר התעשר בפועל, ולא באופן רעיוני בלבד, כתוצאה מאישורה של התוכנית.
 
יחד עם זאת, במקרה ספציפי זה, אנו סבורים שהיה נכון לקזז את עלויות הבנייה מהיטל ההשבחה (ניכוי של 100% מהוצאות הבנייה), ולא מהסכום הכולל של ההשבחה (ניכוי של 50% מהוצאות הבנייה). זאת מהסיבות שלהלן: ראשית, תכליתן של דיני ההפקעה להעמיד את בעל הנכס המופקע באותו מצב שבו היה טרם מועד ההפקעה מבחינה כלכלית. ולכן יש להכיר במלוא ההוצאה, ולא רק בחלקה כפי שנקבע, קרי, כשיעור מגן המס של היטל ההשבחה (50%).
 
שנית, לו היה מדובר בהפקעה אופקית של קרקע, הרי שהרשות המקומית הייתה נדרשת לממן את מלוא בנייתו של מבנה הציבור בכספי הרשות המקומית, ולכן נראה שהחלטת ועדת הערר (אף שהיא נכונה מאוד ביסודה) הביאה למצב שבו הרשות עדיין יצאה נשכרת, וזכתה להשתתפות במחצית עלויות הקמת מבני הציבור.
 
(ערר (חי') 8027-05-19 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה פרדס חנה - כרכור נ' מרכז תבורי פרדס חנה בע"מ)
 
* הכותב הוא ראש מחלקת מיסוי מוניציפלי ומקרקעי ישראל ושותף במשרד עורכי הדין גינדי כספי ושות'

כדאי להכירi